Понятие административно-правовой нормы

Административное право состоит из правовых норм.Право­вая норма представляет собой первичную «ячейку» администра­тивного права, поэтому она обладает всеми основными признаками,

присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфические черты.

Анализ административно-правовых норм позволяет в наи­большей мере раскрыть сущность и социальное назначение адми­нистративного права, специфику правового регулирования управ­ленческих общественных отношений, а также определить ее место в правовой системе Республики Беларусь.

Норма административного права — это правило, мера пове­дения субъектов управления. Она устанавливается государством (его органами), выражает его волю (их волю) и обязательна к исполнению. Конечно, в ней заложено и своего рода предостере­жение, что в случае ненадлежащего поведения могут быть приме­нены меры государственного воздействия. Однако категорично утверждать об обязательном применении такого воздействия бу­дет не совсем точным и правильным. Предназначенность нормы для исполнения не означает, что в системе управления в случае неисполнения веления, выраженного в ней, непременно и всегда наступает государственное воздействие. Существуют правовые нормы, определяющие лишь целесообразность, возможность со­ответствующего поведения субъекта. Если же он не прислушает­ся к таким пожеланиям, то может претерпеть без вмешательства государства соответствующие лишения, нежелательные для себя последствия.

Некоторые ученые полагают, что норма права — это не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомендация, пожелание либо призыв, а государственное пове­ление, имеющее категоричный характер, предписание. Подобные утверждения не в полной мере соответствуют действительности. В нормах административного права выражается государственная власть, но не всегда в повелительной форме, в форме приказов, тем более — имеющих категоричный характер. В управленческих правовых нормах могут закрепляться давно сложившиеся управ­ленческие отношения, даваться рекомендации и высказываться пожелания, т.е. может обусловливаться позиция управленца, как желательно поступить управляемым. В таких случаях управляе­мые (адресаты) лишь нацеливаются на соответствующие действия, они могут с пожеланиями согласиться, а могут поступить по-ино­му. Им предоставляется такая возможность. Поэтому государ­ственно-властное веление, выраженное в норме административ­ного права, не всегда может иметь форму приказа, предписания.

В этом видится особенность административно-правовых норм и регулируемого ими государственного управления. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 4 но­ября 1998 г. «О создании в республике стабилизационных фондов продовольственных товаров» предлагается Национальному банку и другим банкам оказывать кредитную поддержку субъектам хо­зяйствования¹; в «Правилах обмена жилых помещений государ­ственного жилищного форда Республики Беларусь» установлено: «В городе с районным делением оформление обмена жилыми по­мещениями, что находятся в пределах одного района, может быть возложено на районные в городе исполнительные и распоряди­тельные органы»².

Административно-правовые нормы предназначаются не для какого-либо конкретного случая или обстоятельства, а для сово­купности, группы, вида, т.е. для однородных управленческих общественных отношений. Они представляют обезличенные веле­ния, абстрактные общие правила, относящиеся ко многим субъек­там, не имеющие персонального назначения, конкретных адреса­тов, а распространяющие свое действие на любых лиц, которые вступают или могут вступать в отношения на их основе. Для при­мера можно привести норму, содержащуюся в части 3 статьи 4 Закона от 7 июля 1998 г. № 178-3 (в ред. 16 июня 2000 г.) «О Со­вете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему госу­дарственных органах», которой предоставляется право Совету Ми­нистров Республики Беларусь регулировать деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, но не только ныне дей­ствующим составом, аив любом ином его составе³.

Административно-правовые нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное бытие и применяются тогда, когда появляются обстоятельства, предусмотренные ими, и не те­ряют силу после кратного применения. Так, нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Республи­ки Беларусь применяются как к уже совершенным администра­тивным правонарушениям, так и к возможным в будущем подоб­ным деяниям.

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. №31. Ст. 799.

² Там же. 1999. № 22. Ст. 650.

³ Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 29—30. Ст. 466.

Нормами административного права регулируются управлен­ческие общественные отношения, т.е. такие отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управле­ния. Регулятивность выражается в упорядочении, налаживании управленческих общественных отношений, в придании им опре­деленности, цельности, в установлении правил (норм), которыми следует руководствоваться всем их адресатам.

Характерным отличительным свойством административно- правовых норм является и то, «...что во многих случаях они регу­лируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Так, ими обеспечивается урегулированность оп­ределенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранных и иных отношений (например, определение по­рядка взимания налогов, государственный контроль за соблюде­нием налогового, природоохранного законодательства, установле­ние основных организационных начал предпринимательской дея­тельности и т.п.). С их, помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права»¹.

Существенной специфической чертой норм административ­ного права является также и то, что они имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадле­жащего выполнения их повелений. Существуют многочисленные меры административного принуждения, в том числе и админис­тративной ответственности. Кроме того, сюда относятся и меры дисциплинарной ответственности. Конечно, указанные меры за­щищают от посягательств и нормы некоторых иных отраслей права. Однако основное их предназначение — защита норм адми­нистративного права. Таким преимуществом пользуются немно­гие отрасли права Республики Беларусь.

Немаловажная особенность норм административного права состоит и в том, что они нередко возникают в результате пра­вотворческой деятельности органов государственного управления. Действующим законодательством за соответствующими органами государственного управления закреплено право на установление правовых норм. Так, в Законе «О Совете Министров и подчинен­ных ему государственных органах» неоднократно подчеркивается возможность Совета Министров, а также республиканских орга­нов государственного управления осуществлять административ­ное нормотворчество (см., например, абз. 3, 12, 13, 17, 26 ст. 4,

^[1] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 53.

абз. 7, 8, 10 ст. 6, абз. 3-5, 12 ст. 12, абз. 1 ст. 13, абз. 6 ст. 15 названного Закона; а также п. 6 ст. 9 Закона о местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь). Понятно, что нормотворческая деятельность является не главной, не основ­ной для органов государственного управления. Между тем и она как регулятор управленческих общественных отношений явля­ется одной из немаловажных юридических форм правопримене­ния, т.е. исполнения законов. Нормы административного права подзаконны, вторичны по отношению к законодательным нор­мам.

Нормы административного права имеют широкий масштаб своего воздействия, роль их многообразна. В первую очередь они направлены на регулирование организации деятельности органов государственного управления, государственной службы, государ­ственных предприятий, организаций и учреждений. В то же вре­мя административно-правовые нормы распространяют свое дей­ствие и на иные субъекты, находящиеся в сфере государственного управления — на граждан и негосударственные организации.

Итак,административно-правовая норма — это установлен­ное компетентными государственными органами правило поведе­ния субъектов в сфере государственного управления.

Административно-правовую норму не следует отождествлять с содержанием статьи, параграфа или их абзаца. В ряде случаев структурные элементы нормы могут находиться в различных статьях или иных частях правового акта. Не всегда все части нормы четко формулируются (это касается в первую очередь ги­потезы), так как они очевидны для понимания и логически выте­кают из других частей того же правового акта или иных актов. Правоприменителям в таких случаях требуется знание всего комплекса норм, тесно связанных между собой статей.

Некоторые ученые полагают, что необходимо отличать норму административного права от конкретных предписаний нормативных актов, тоже обязательных к исполнению,¹ разуме­ется, если норму рассматривать в составе гипотезы, диспозиции и санкции. В ином случае конкретное предписание может выра­жаться в диспозиции, т.е. являться самостоятельным правилом. Более того, конкретность предписания подчеркивает понятную всем определенность. Неконкретных правил не должно быть, ибо они будут неисполнимыми. Если же предписание адресова-

^[1] См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 93.

но к конкретным субъектам, например к системе органов, персо­нально к какому-либо одному органу или к нескольким органам (организациям), но не лично их (его) руководителям(лю) с ука­занием фамилии, имени и отчества, то это не лишает предписа­ние возможности быть нормой. Например, в постановлении Со­вета Министров Республики Беларусь от 10 января 2002 г. № 30 «О выделении бюджетного займа Коммунальному сель­скохозяйственному предприятию «Припять» Мозырского райо­на и выпуске Министерством финансов государственных цен­ных бумаг» частью 2 пункта 1.2 предписывается Министерству финансов заключить с Мозырским райисполкомом и Комму­нальным сельскохозяйственным унитарным предприятием «Припять» Мозырского района договор о порядке выдачи и по­гашения указанного займа, а в целях изыскания подобных средств — Министерству финансов осуществить выпуск госу­дарственных ценных бумаг¹. Здесь речь идет о виде органа. По этой причине такие предписания являются нормами права. В то же время нельзя считать нормой права такое предписание, кото­рое находится в части 4 постановления Совета Министров Рес­публики Беларусь от 15 января 2002 г. №39 «О проведении пе­реговоров по проекту Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Большой Социалистической Народной Ливийской Джамахирии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных вопросах»: «Уполномочить Председателя государ­ственного таможенного комитета Шпилевского Александра Францевича на проведение переговоров по проекту данного Соглашения, разрешить в случае необходимости вносить в него изменения и дополнения, которые не имеют принципиального характера»².

Можно сказать, что гипотеза и санкция также являются пра­вилами. Они могут нарушаться, не соблюдаться, но не теми субъ­ектами, которым адресованы диспозиции, а правоприменителями. Гипотеза и санкция как бы обслуживают диспозицию, предназна­чены для нее и не могут без нее существовать. Диспозиция может быть и без гипотезы или санкции.

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 11, 5/9773.

² Там же. № 11, 5/9775.