Понятие и классификация прокурорских полномочий
Знать
• содержание понятия «полномочия прокурора»;
• источники закрепления прокурорских полномочий;
• полномочия, направленные на выявление нарушений законов;
• полномочия, направленные на устранение нарушений законов;
• полномочия, направленные на предупреждение нарушений законов;
• иные, в том числе ненадзорные полномочия прокурора;
уметь
• привести классификацию полномочий прокурора;
• отличать надзорные полномочия прокурора от ненадзорных;
• определить роль прокуратуры в государственно - правовой системе РФ;
• определить место прокуратуры в государственной системе РФ
Владеть навыками
• применения надзорных полномочий, направленных на выявление и устранение нарушений закона;
• определения критериев законности требований прокурора.[1]
Понятие и классификация прокурорских полномочий
Согласно устоявшимся в науке прокурорского надзора подходам под полномочиями прокурора обычно понимают объем (совокупность) прав и обязанностей, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций. В то же время с точки зрения общеправовых подходов к рассматриваемому термину под полномочием, как правило, понимается право определенного лица совершать юридически значимые действия.
Например, Д. Н. Ушаков под полномочиями понимает «права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти»[2]. Это собственно вытекает и из этимологии слова «полномочие», поскольку «полно мочь» больше синонимично словосочетанию «иметь право», нежели выражению «быть обязанным». Анализ действующих законодательных актов дает примеры для обоснования тождественности терминов «полномочия» и «права».
Вопрос о применении прокурором полномочий следует рассматривать с точки зрения:
• во-первых, закрепления соответствующего полномочия в законе или ином легальном источнике правового регулирования;
• во-вторых, возможности конкретного прокурора применять на практике то или иное полномочие, что предопределяется его должностной компетенцией (например, понятие «уполномоченный прокурор» применительно к сфере надзора за исполнением законов в ОРД);
• в-третьих, установленных законом оснований для применения полномочия сообразно конкретно складывающейся жизненной ситуации.
Следует учитывать, что прокурор является должностным лицом, осуществляющим государственную функцию (или одновременно несколько функций), за это он получает материальное вознаграждение из средств федерального бюджета, а по существу, содержится налогоплательщиками, в силу чего он, в отличие от предпринимателя, имеющего возможность в зависимости от прогнозируемых результатов своей деятельности не совершать те или иные сделки, не вправе задаваться вопросом о применении или неприменении полномочий в случаях, требующих от него соответствующего решения.
Прокурор как федеральный государственный служащий обязан добросовестно и беспристрастно исполнять свой служебный долг.
С учетом сказанного полномочия прокурора можно рассматривать как совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности.
С понятием «полномочие» тесно связан термин «правовое средство», которое наиболее часто применяется к надзорной деятельности прокурора, хотя имеет универсальный характер и распространяется на любой вид прокурорской работы, символизируя собой тезис о безусловной невозможности применения прокурором «неправовых средств», а не предусмотренных нормами закона или иного легального источника правового регулирования.
Ведь участвуя, например, в прокурорско-надзорных правоотношениях, являющихся разновидностью административных правоотношений, прокурор не вправе руководствоваться даже в благих целях, в том числе и при однозначно прогнозируемых позитивных результатах, известным гражданско-правовым принципом «разрешено все, что не запрещено законом». Иначе будет нарушен один из фундаментальных принципов организации и деятельности прокуратуры РФ, закрепленный в ст. 4 Закона о прокуратуре, — принцип законности, предполагающий обязанность прокурора осуществлять полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».
Соотношение понятий «полномочие» и «правовое средство» можно раскрыть следующим примером.
Согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор (его заместитель) в случае установления факта нарушения закона освобождает своим постановлением лиц, незаконно задержанных на основании решений несудебных органов. При этом полномочием прокурора выступает его право (а по существу, обязанность, поскольку речь идет о незаконном ограничении права гражданина на свободу) принять предусмотренные законом меры по освобождению, а реализуется это полномочие с помощью правового средства, каковым является постановление об освобождении лица, незаконно задержанного по решению несудебного органа.
Рассмотренное правовое средство в данном случае является тождественным применяемому в науке прокурорского надзора и в практике его осуществления термину «акт прокурорского реагирования», поскольку прокурор принимает меры (реагирует), пресекая имеющееся нарушение и освобождая незаконно задержанное лицо. В то же время понятие «правовое средство» имеет более широкое значение, поскольку распространяется как на надзорную (в том числе не только в части реагирования), так и на иную функциональную деятельность прокуроров.
Например, в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурору предоставлено право (полномочие) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. При этом правовым средством реализации данного полномочия, которое не связано с реагированием, поскольку применяется для сбора доказательств в процессе проведения проверки, является повестка о вызове в прокуратуру для дачи объяснений по поводу нарушения закона.
В то же время такой ненадзорный вид прокурорской работы, как участие в правотворческой деятельности, сопряжен с правом (полномочием) прокурора вносить в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Данное полномочие реализуется путем применения правового средства — информации прокурора, направляемой в соответствующий орган, уполномоченный принять соответствующие меры.
Круг полномочий прокурора является достаточно широким, что предопределяется многоаспектностью прокурорской деятельности, и в настоящее время, особенно с учетом имеющего место функционального, отраслевого и предметного разделения труда между оперативными работниками органов прокуратуры, найдется немного специалистов, знающих весь спектр возможностей, позволяющих прокурорской системе решать возложенные на нее разнообразные задачи в тех или иных сферах общественных отношений.
С учетом безусловного доминирования в прокурорской деятельности функции прокурорского надзора, а также сохранявшегося на протяжении нескольких десятилетий названия научной специальности (с 1 июня 2012 г. научная специальность называется «Прокурорская деятельность») и учебной дисциплины «Прокурорский надзор» подходы к классификации прокурорских полномочий затрагивали в основном надзорные аспекты.
Так, классическое представление о надзорных полномочиях прокурора с незначительными возможными вариациями выглядит следующим образом:
• проверочные полномочия (полномочия, направленные на выявление нарушений законов);
• полномочия по реагированию (направленные на устранение нарушений законов);
• профилактические полномочия (направленные на предупреждение нарушений законов).
В отдельных источниках имеет место объединение второй и третьей групп, что в принципе обосновано, поскольку обе они задействуются после проведения проверочных мероприятий.
Бытует мнение о том, что фактически любые полномочии по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым предотвращает наступление негативных последствий от применения негодного документа.
Кроме того, полномочия по реагированию нельзя рассматривать односторонне, исключительно как направленные только на устранение нарушений законов. Среди них следует выделять полномочия, единственной целью реализации которых является привлечение нарушителя к установленной законом ответственности.
И здесь в качестве примера можно привести право прокурора выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренное ст. 28.4 КоАП РФ.
К этой же группе относится закрепленное в ст. 37 УПК РФ право прокурора выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В то же время имеют место полномочия по реагированию, преследующие две цели, — постановку вопроса об устранении нарушений и о наказании виновного лица.
К таковым относится право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона, хотя это полномочие одновременно носит и профилактический характер, т.е. имеет, по сути, третью цель. В представлении прокурор, как правило, ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной, реже материальной ответственности.
Двойную цель имеет, например, обращение прокурора с исковым заявлением в суд общей юрисдикции о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, поскольку в случае положительного исхода рассмотрения дела, с одной стороны, назначаются восстановительные выплаты, а с другой — причинитель вреда несет имущественную (в интерпретации некоторых ученых — специалистов в области экологического права — эколого-правовую) ответственность.
Вместе с тем анализ норм действующего законодательства позволяет вычленить в качестве самостоятельной группы согласовательные полномочия (полномочия, связанные с санкционированием или согласованием конкретных действий или решений), и здесь наглядным примером выступает установленное ч. 5 ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц право прокурора на согласование проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок.
Представляется целесообразным обратить внимание на другие подходы к классификации полномочий и начнем с того, что все полномочия в общем плане можно разделить на внешнефункциональные и внутриорганизационные.
Первая группа представляет собой совокупность форм волеизъявления, предоставленных прокурору для решения задач, связанных с осуществлением надзорной и иной деятельности. Как правило, речь идет о полномочиях, закрепленных в законодательных актах, хотя в отношении нефункциональных направлений деятельности (например, для правового просвещения, взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества и т.д.), как было отмечено в предыдущем параграфе, соответствующие полномочия могут быть закреплены в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ. Вместе с тем в двух случаях Закон о прокуратуре наделяет руководителя прокурорского ведомства правом издания документов, обязательных для исполнения работниками других органов. Так, являются обязательными для их исполнения:
• указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре);
• приказы Генерального прокурора РФ по вопросам ведения государственного единого статистического учета (ст. 51 Закона о прокуратуре).
Что касается второй группы, то здесь преимущественно речь идет о ведомственном наделении приказами, указаниями и распоряжениями Генерального прокурора РФ должностных лиц органов прокуратуры, выполняющих отдельные задачи (по контролю за исполнением, правовому обеспечению, кадровым вопросам и т.д.), соответствующими полномочиями, которые в отличие от проанализированных выше норм Закона о прокуратуре и других законодательных актов в большей мере ассоциируются с обязанностями, нежели с правами.
Яркими исключениями по уровню источника закрепления в группе внутриорганизационных полномочий выступают предоставленные Генеральному прокурору РФ ст. 129 Конституции России право ни тачать прокуроров субъектов РФ и других прокуроров - руководителей, а также право создавать межрегиональную прокуратуру на территории, где введено чрезвычайное положение (ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
В контексте дальнейшей классификации мы будем оперировать только внешнефункциональными полномочиями, поскольку внутриорганизационные вопросы рассматриваются в отдельной теме.
Все внешнефункциональные полномочия можно разделять на надзорные и ненадзорные.
При этом к надзорным полномочиям относятся не только формы волеизъявления прокурора, закрепленные в разд. III Закона о прокуратуре, но и положения ст. 37 и других норм УПК РФ, ст. 21 Закона об ОРД, к которым прямо отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре, а также положения ряда других законодательных актов РФ, например Закона о противодействии экстремизму.
Что касается ненадзорных полномочий, то они нашли свое отражение не только в соответствующих нормах Закона о прокуратуре, но и в ряде других федеральных законов и иных источников.
Дальнейшая, в порядке убывания, типологизация позволяет разделить рассмотренные выше надзорные и ненадзорные полномочия на такие присущие и тем, и другим составляющие, как процессуальные и не процессуальные.
Применительно к надзорной деятельности примером процессуальных полномочий может служить право прокурора:
• истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
• опротестовывать в порядке надзора вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения протестов (ст. 30.14 КоАП РФ).
Соответственно, не процессуальные надзорные полномочия содержатся в нормах законодательных актов материального права, прежде всего, в Законе о прокуратуре.
К таковым можно отнести право прокурора:
• рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 27 Закона прокуратуре);
• посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального на то разрешения (п. «б» ч. 1 ст. 24 УИК РФ).
К процессуальным ненадзорным полномочиям прокурора относится, например, его право:
• представлять доказательства при рассмотрении дела об административном правонарушении (п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ);
• вступать в процесс и давать заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).
Примером не процессуальных ненадзорных полномочий прокурора может служить его право:
• созывать координационное совещание (п. 9 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567);
• обращаться с законодательной инициативой в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (соответствующая норма конституции (устава) конкретного субъекта РФ).
В качестве самостоятельной классификационной группы в совокупности надзорных полномочий необходимо выделить универсальные и индивидуально определенные.
К универсальным следует относить полномочия, применяемые, естественно, с учетом установленной компетенции прокурорами всех звеньев прокурорской системы, в том числе специализированными. Это касается в основном полномочий по выявлению нарушений законов.
Примером индивидуально определенного полномочия является предусмотренное п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре исключительное право Генерального прокурора РФ давать обязательные для исполнения указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования.
Безусловно, многофункциональный характер прокурорской деятельности может служить благодатной почвой для иных классификационных подходов к полномочиям прокуроров.