Понятие правового акта управления

Все виды государственной власти обеспечены соответствую­щими правовыми актами. Законодательная власть (Националь­ное собрание Республики Беларусь) принимает законы; судебная власть (судебные органы, исключая Конституционный Суд) – акты правосудия (судебные постановления); Конституционный Суд - заключения; органы прокуратуры — акты прокурорского надзора; исполнительная власть (органы государственного управления) — акты государственного управления (правовые акты управления). Правовые акты управления издаются руководителя­ми палат Национального собрания, судебных органов, органов Прокуратуры по управленческим вопросам, выступающими при этом в роли администраторов, управленцев (администрации). Судьи (суды) издают правовые акты управления по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, жалоб ИЛИ протестов на постановления по делам об административных правонарушениях.

Правовые акты управления тесно связаны с государственным Управлением. Государственное управление по существу немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные ре­шении управленческих вопросов, проявляются действия органов Государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Не существует иной формы выражения и за крепления властных волеизъявлений субъектов управления кроме правовых актов. Благодаря правовым актам управления решения Государственных органов становятся известными широкому кру­гу субъектов управленческих общественных отношений и другим лицам и организациям. Правовыми актами управления регулиру­ются общественные отношения, определяются права и обязанностиих участников. В этих актах властные волеизъявления закреп­ляются на продолжительный срок. Тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставля­ется возможность контроля за выполнением актов. Издание пра-

вовых актов управления представляет собой часть управленчес­кой деятельности, они имеют важное значение для осуществления государственного управления. Между тем в юридической литера­туре нет однозначного их определения. Правовые акты управле­ния определяются как официальные решения,¹ средство,² основ­ная форма реализации исполнительной власти,³ волевые дейст­вия,⁴ документы⁵. Все перечисленные, а также другие термины, посредством которых определяется акт, выражают основные при­знаки правовых актов управления. Каждый из этих признаков в отдельности не может в полной мере раскрыть суть рассматрива­емого явления.

Акты управления являются правовыми, так как с их по­мощью достигается правовой результат, т.е. осуществляется уста­новление, изменение или отмена правовых норм, возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления пре­доставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе го­воря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или они применяются. Но в том и другом случаях да­ется какое-либо предписание, выраженное в юридической фор­ме — указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т.д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в сво­ем большинстве имеют юридическое значение, т.е. они обязатель­ны к исполнению каждым, кому адресованы (авторитарны), имеют силу актов государства, и их исполнение обеспечиваются государ­ством. Поэтому можно сказать, что правовые акты управления — это и юридические акты. Юридическое значение правовых актов управления различно. В зависимости от этого их можно разде­лить на несколько групп:

1.Акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административных правовых отношений. В этом случае они выступают как юридические факты. Например, приказ

^[1] См.: Советское административное право / Под ред. Р.С. Павловского.

² См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 140; Методы и формы го­сударственного управления. М., 1977. С. 42.

³ См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.

С. 168; Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 233.

⁴ См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 24.

⁵ См,: Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1987. С. 121.

ректора вуза о назначении на должность начальника отдела кад­ров, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 1999 г. № 1927 «О переименовании Государственного академического русского драматического театра им. М. Горького»¹.

2. Акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Это акты нормоустановительного характера, напри­мер, Положение о нотариате и нотариальной деятельности в Рес­публике Беларусь, «О мерах по обеспечению широкого привлече­ния средств граждан и юридических лиц на финансирование жилищного строительства»².

3. Акты, служащие основанием для издания других правовых и неправовых актов управления. Такие акты, как правило, явля­ются разновидностью нормоустановительных. Например, на осно­вании Положения о министерстве министр издает приказы и инструкции. Во исполнение Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2000 г. «О мерах по обеспече­нию широкого привлечения средств граждан и юридических лиц на финансирование жилищного строительства» целый ряд рес­публиканских органов, местные исполнительные комитеты изда­ют свои правовые акты.

4. Акты, выступающие как условие действительности других актов (гражданско-правовых, трудовых и т.д.). Например, разре­шение милиции на изготовление печати для организации служит условием для заключения договора между организацией и пред­приятием на изготовление печати. Постановление органа внут­ренних дел о лишении права на управление транспортными сред­ствами служит основанием для издания приказа о переводе води- теля-профессионала на другую работу.

5. Отдельные акты могут играть роль доказательств при рас­смотрении некоторых категорий дел в судах pi органах государ­ственного управления. Например, решение соответствующего ком­петентного органа о предоставлении гражданину жилой площади при разрешении гражданско-правового спора в суде.

Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Эти акты во многом схожи с правовыми актами. Они обладают свойствами (признаками) управленческих действий, являются офи-

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 34. Ст. 1017.

² Там же. 2000. № 4. Ст. 88; № 3 Ст. 72.

циальными документами, оформляются в виде приказов, реше­ний и т.д. К такого рода актам относятся акты информацион­но-технического характера. Органы государственного управления информируют о чем-либо соответствующие организации, доводят до них определенные сведения, различные технико-экономичес­кие данные. В правовых актах управления могут находиться тех­нические нормы, определяющие правила обращения людей с ору­диями, предметами труда, с техникой. Некоторые ученые называ­ли такие акты нормативно-правовыми, так как соблюдение норм, содержащихся в них, является юридически обязательным (ГОСТы, правила техники безопасности, инструкции по использованию техники и т.п.).

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» рассматриваемые акты получили наз­вание «технические нормативные правовые акты». К ним отно­сятся, кроме того, государственные и межгосударственные стан­дарты, государственные строительные нормы и правила, государ­ственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственной статистической отчетности и указания по их заполнению, отраслевые стандарты, утвержденные (введен­ные в действие) в установленном законодательством Республики Беларусь порядке¹.

Например, постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 19 «Об утверждении и введении в действие норм пожарной безопасности Республики Беларусь «Гирлянды электрические световые. Требо­вания пожарной безопасности. Методы испытаний. НПБ 45-2001» утверждены названные нормы². Постановлением Министерства статистики и анализа Республики Беларусь от 26 февраля 2001 г. № 104 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 1-мп «Квартальный отчет о финансово-хозяйственной деятельности субъекта малого предпринимательства» утверждены указанная форма и указания по ее заполнению³.

^[1] См. Закон Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 81-3 «О внесении дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 7, 2/830.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002. № 12, 8/7627.

³ Там же. № 15, 8/7680.

Правовые акты управления являются одним из видов право­вых актов государства. Они обладают всеми их признаками и имеют свои особенности.

Правовые акты управления, как и самоуправление — подза­конные издаются на основе и во исполнение законов и актов вы­шестоящих органов государственного управления. В них могут содержаться определенные правила поведения (предписания), ве­ления государственного органа или должностного лица. С по­мощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, осуществляется расстановка кад­ров, направляется деятельность организаций и людей по дости­жению конкретных результатов. Ими конкретизируются и дета­лизируются положения законов, регулируются не урегулирован­ные законом общественные управленческие отношения.

Подзаконность актов управления подчеркивает верховенство законов и наличие иерархии правовых актов. Акты вышестоящих органов государственного управления имеют приоритет над акта­ми нижестоящих органов. Подзаконность означает, что акты управления должны соответствовать законам и актам вышестоя­щих органов как по содержанию и форме, так и по порядку их издания, должны быть в пределах компетенции органа (должнос­тного лица), издающего акт.

Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону «О Со­вете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему госу­дарственных органах» Правительство действует в рамках Консти­туции, законов Республики Беларусь, актов Президента и обеспе­чивает их исполнение. Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают акты на основе и в це­лях исполнения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента, постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра (см. ст. 107 Конституции Республики Бела­русь; ст.ст. 3—10, 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Ми­нистров Республики Беларусь и подчиненных ему государствен­ных органах»), В соответствии со статьей 122 Конституции Рес­публики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы принимают свои акты на основании действующего зако­нодательства. Руководители предприятий, учреждений и органи­заций издают свои акты в соответствии с уставами и иными акта­ми законодательства.

Подзаконность, кроме того, означает, что правовые акты управ­ления являются исполнительными решениями. Их издание на-

правлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем ре­шения возникающих управленческих вопросов.

В то же время следует отметить, что термин «решение» в за­конодательстве и научной литературе понимается неоднозначно: как определенный вывод, заключение (умозаключение), утвержде­ние или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как со­вокупность актов. Иначе говоря, этот термин многоаспектный.

Решениякак умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают в юридическую форму — приказ, постановление, распоряжение и т.д. Такие решения пер­вичны и выступают в роли содержания актов, т.е. принимаются (формулируются) раньше, до оформления их в виде акта (см., например, ст.ст. 77, 88, 94 Конституции). Правовой акт без реше­ния не просто является бессодержательным, а носит характер абстракции. Это особенно очевидно при принятии решений кол­легиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляе­мого днями, после надлежащей доработки и придания им формы актов.

Решениякак правовые акты являются исполнительными ре­шениями (см., например, п. 7 ст. 84, ст. 93, пп. 7, 8 ст. 98 Конститу­ции Республики Беларусь). Решениями в форме правовых актов являются акты местных Советов депутатов и местных исполни­тельных и распорядительных органов (исполкомов) (см. ст. 122 Конституции Республики Беларусь). Желательно было бы дать им разные наименования, так как исполкомы и Советы — разные органы. Например, для исполкомов как коллегиальных органов наиболее приемлемым был бы термин «постановление», не исклю­чаются и такие названия, как «указание», «предписание».

В Конституции Республики Беларусь слово «решение» исполь­зуется также для обозначения совокупности актов. Так, в статье 99 записано, что Палата представителей и Совет Республики на сво­их заседаниях «принимают решения». В пункте 4 статьи 106 уста­новлено: «Премьер-министр... информирует Президента об основ­ных направлениях деятельности Правительства и о всех его важ­нейших решениях».

В ряде случаев, предусмотренных законами, правовые акты управления издаются на основании актов судов, органов прокура­туры. Так, на основании заключения Конституционного Суда Рес­публики Беларусь о признании не соответствующим Конститу-

ции того или иного акта орган государственного управления отменяет свой акт или вносит в него необходимые изменения и дополнения.

На основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении или дисциплинарного про­изводства, компетентными органами государственного управле­ния принимаются акты о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности.

Правовые акты управления могут приниматься и на основа­нии усмотрения.

Орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать адми­нистративные взыскания, вправе принять акт об освобождении от административной ответственности по своему усмотрению, но с учетом обстоятельств, оговоренных в КоАП, о и может в пределах санкции избрать одно из предусмотренных взысканий.

Правовые акты управления издают управляющие, т.е. те, кто призван осуществлять государственное управление. К ним отно­сятся, в первую очередь, органы государственного управления и их должностные лица, а также руководители судов и прокуроры, руководители представительных органов при реализации функ­ций государственного управления, судьи по административным делам и исполнительным производствам, общие суды по резуль­татам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановле­ния по делам об административных правонарушениях.

Правовые акты управления являются односторонними власт­ными актами. Это проявляется в том, что содержание акта отра­жает волю одной стороны управленческих общественных отноше­ний, как правило, органов государственного управления. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учте­ны предложения (воля) других субъектов правоотношения. Це­лый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъ­ектов.

Преобладающее большинство правовых актов управления отли­чается оперативностью, принимается быстро, вовремя исправля­ется.

Правовые акты управления имеют организующий характер. С помощью их упорядочивается и налаживается деятельность управ­ляемых субъектов, объединяются их усилия на выполнение наи­более важных задач, укрепляется законность, порядок и дисцип­лина.

Таким образом, правовые акты управления — это:

1.юридические акты;

2.исполнительные решения;

3.авторитарные решения;

4.подзаконные официальные решения;

5.односторонние веления;

6.умышленные волевые действия администрации;

7.форма управленческой деятельности;

8.важная форма выражения, проявления компетенции госу­дарственного органа;

9.видоизменяющие, устанавливающие, прекращающие обще­ственные отношения;

10.организующие решения.

Под правовыми актами управления следует понимать декреты, указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида, в устной или иной форме закрепляющие ре­шения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникно­вение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.