Понятие, назначение и виды органов местного управления

В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государствен­ных органов — Парламента, Совета Министров, судов, прокурату­ры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Кон­ституции Республики Беларусь,— органы местного управления там не упоминаются. О них идет речь в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление». В этом разделе (ст. 17) законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправ­ления и только упоминает местные исполнительные и распоряди­тельные органы. Подобный подход снизил роль органов местного управления и разрушил систему как государственных органов, так и органов государственного управления.

В конституциях других стран по-разному решается рассмат­риваемый вопрос. Например, в Конституции Японии глава 8 на­зывается «Местное управление», хотя в четырех ее статьях речь идет о местных органах публичной власти. В Конституции Фран­ции раздел XII называется «О территориальных коллективах, о местных органах самоуправления». В Конституции Италии раз­дел V называется «Области, провинции и коммуны». Вначале в нем ведется речь о территориальных единицах, а затем (ст. 121) об органах области. В конституциях некоторых стран (например, ФРГ) вообще отсутствует специальный раздел или глава о мест­ных органах управления.

Управление тесно связано с органами, его осуществляющи­ми. Тем не менее, раздел V Конституции Республики Беларусь правильнее было бы назвать «Органы местного управления и местного самоуправления».

В Конституции БССР 1978 г. название раздела VI соответство­вало его содержанию и отражало местный уровень органов государ­ственной власти и управления. Он назывался «Местные органы го­сударственной власти и управления в Белорусской ССР».

Конституция Республики Беларусь 1994 г. по существу во­спроизвела название, которое было в Законе Республики Беларусь от 1993 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Не совсем точно сформулирована и статья 117 Конституции в действующей редакции. В ней записано: «Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Со­веты депутатов, исполнительные и распорядительные органы...». Из этого следует, что местное управление осуществляют гражда­не и местные Советы, а самоуправление — исполнительные и распорядительные органы. Такое несоответствие произошло из-за расположения термина «самоуправление» за термином «управле­ние». Это отвечает названию раздела V Конституции, но не со­ответствует фактическому положению.

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и само­управлении в Республике Беларусь» (в редакции от 2000 г.) на­званные упущения устранил.

В настоящее время упомянутым Законом определяется пра­вовой статус органов местного управления. Закон соответствует нынешнему положению органов местного управления, но счита­ется правовым актом 1991 г. В 1991 г. рассматриваемый Закон был издан под названием «О местном самоуправлении и местном хозяйстве»¹. По содержанию он значительно отличался от дей­ствующего. Например, тогда местные Советы назывались Совета­ми народных депутатов, был иной правовой статус нынешних органов местного управления. Более правильным было бы при­нять новый закон, а не руководствоваться старым с многочислен­ными существенными (коренными) изменениями и дополнения­ми в новой редакции.

В действующем Законе «О местном управлении и самоуправ­лении в Республике Беларусь» отсутствует четкое определение органов местного управления, лишь в части 2 статьи 1 установле­но, что они образуют единую систему, состоящую из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных ко­митетов и местных администраций.

^[1] Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. №11 (13). Ст. 122

Как следует из содержания главы 2 «Органы местного управ­ления», председатель исполнительного комитета (ст. 10 ) являет­ся одним из видов органов местного управления. С этим можно было бы согласиться, если бы председатель исполнительного ко­митета был в перечне части 2 статьи 1 Закона. Однако он в нем отсутствует. На самом деле регламентация вопроса о председате­ле исполкома — это лишь продолжение разговора об исполни­тельном комитете, частью которого является его председатель. Иначе говоря, статья 10 с названием «Председатель исполнитель­ного комитета» неуместна в указанной главе.

Вторым видом органов местного управления считается мест­ная администрация. Ее статус закрепляется в статье 11 данного Закона.

В рассматриваемом Законе не выделяются в отдельный вид органов местного управления отделы, управления и иные струк­турные подразделения исполнительного комитета (местной адми­нистрации).

Исполнительный комитет определяется в статье 9 Закона как исполнительный и распорядительный орган на территории облас­ти, района, города, поселка, сельсовета. В этом определении на­званы два признака исполнительного комитета: во-первых, он — территориальный орган; во-вторых — исполнительный и распоря­дительный.

Территориальный масштаб деятельности присущ, по сущест­ву, любому органу государственного управления. В данном слу­чае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю соответствующую территориальную еди­ницу — область, район, город, поселок, сельсовет. Это означает, что исполком способствует целостности и одинаковому развитию территориальной единицы, распространяет полномочия в той или иной мере на все организации, расположенные на ее территории.

Иных подобных органов в территориальных единицах не су­ществует. На территории области, района, города, поселка и сель­совета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не имеет та­кого универсального территориального характера, как деятель­ность исполкомов. Они тесно взаимодействуют с исполкомом, так как в определенном смысле хозяином на рассматриваемой терри­тории является только он.

Вторым признаком законодатель называет то, что исполни­тельный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через поня­тие «исполнительный и распорядительный орган».

Действительно, исполнительный комитет как орган государ­ственного управления не может не обладать качеством исполни­тельности. Термин «исполнительный» подчеркивает, что рассмат­риваемый орган предназначен для исполнения чьих-то повелений. Раньше исполнительные комитеты являлись органами местных Советов, и их главной целью было исполнение, проведение в жизнь решений последних. Так, в соответствии со статьей 46 За­кона БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов» исполнительным и распорядительным органом город­ского, районного Совета народных депутатов являлся избирае­мый из числа депутатов исполнительный комитет. Он руководил государственным, хозяйственным и социально-культурным стро­ительством на территории соответствующего Совета на основа­нии решений избравшего его Совета и вышестоящих органов го­сударственной власти и управления (ст. 48)¹.

Нынешние исполнительные комитеты, с отделением их от Советов, преобразованием статуса и установлением управленчес­кой вертикали, утратили свое прежнее главное предназначение и остались только органами государственного управления. В этой связи отпала необходимость называть рассматриваемые органы исполнительными. Подобное объяснение относится и к термину «распорядительный». Раньше употребление этого термина нарав­не с «исполнительным» подчеркивало, что исполком был не просто исполнительным органом Совета, но и распорядительным, т.е. мог решать вопросы как входящие в компетенцию Совета, так и иные, исполняя решения вышестоящих государственных орга­нов.

Следовательно, наименование рассматриваемых органов испол­нительными и распорядительными определено их прошлым ста­тусом. Ныне, поскольку их статус изменился, вероятно, правиль­ным было бы изменить и название и привести его в соответ­ствие с реальным их положением. Определения «исполнитель­ный» и «распорядительный» теперь характеризуют деятельность, осуществляемую ими как органами государственного управле­-

^[1] Ведомости Верховного Совета БССР. 1979. № 35. Ст. 613

ния, но не раскрывают при этом их сущности, основного пред­назначения.

Основным предназначением исполнительных комитетов явля­ется осуществление исполнительной власти на территории облас­ти, района, города, поселка, сельсовета. Подобный вывод вытека­ет из ч. 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В ней записано, что исполнительные ко­митеты входят в систему органов исполнительной власти. К ним больше подошло бы название «местная администрация», «мест­ный комитет», «мэрия» и т.д.

В данном Законе ничего не сказано о том, что исполкомы — коллегиальные органы и органы общей компетенции.

Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполни­тельного комитета. Основной формой работы являются заседания.

С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет являет­ся коллегиальным органом местного управления общей компе­тенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».

Существует три вида исполнительных комитетов:

1) первичный уровень — сельские, поселковые, городские (го­родов районного подчинения);

2) базовый уровень — городские (городов областного подчи­нения), районные;

3) областной уровень — областные и Минский городской.

Вторым видом органов местного управления является местная

администрация. Местная администрация определяется в статье 11 указанного Закона так же, как исполнительный и распорядитель­ный орган на территории района в городе. Она, подобно исполни­тельным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти.

Местная администрация — коллегиальный, общей компетен­ции орган местного управления, состоящий из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администра­ции.

Местная администрация была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и

самоуправления»¹. В пункте 2 Указа предписывалось: «Образо­вать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депута­тов. По этой причине местные администрации — это, в сущности, исполнительные комитеты, только с иным, более точным назва­нием и несколько измененным правовым статусом,

К органам местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций). Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и опреде­ленную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций). Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций). Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качес­тве, потому что рассматриваемые органы — не просто структур­ные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимы­ми для них признаками.

Таким образом, понятие «органы местного управления» явля­ется собирательным. В него входят местные исполнительные ко­митеты, местные администрации, отделы и управления исполко­мов (местных администраций). Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их зада­чами является решение вопросов местного значения с учетом обще­государственных интересов и интересов населения, проживающе­го на соответствующей территории. Такие задачи определяются главным предназначением местного управления.

Основные особенности органов местного управления заклю­чаются в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административно- территориальной единицы: области, района, города, поселка, сель­совета; в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления; в-четвертых, представляют значи­тельную часть местных органов государственного управления.

Понятие «местные органы государственного управления» бо­лее широкое, чем понятие «органы местного управления». В него

^[1] Собрание указов Президента и постановлений Правительства Респуб­лики Беларусь. 1995. № 27. Ст. 656.

включаются, кроме органов местного управления, государствен­ные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администраци­ям). Они имеют свою систему, нередко действуют в пределах административно-территориальных единиц, но от имени респуб­ликанского органа, проводят задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Государственное управление на местах с помощью названных органов осуществляется с наименьшим учетом местных условий и особенностей. Подобные органы исходят в первую очередь из общегосударственных интересов, интересов того или иного ве­домства.