Поступление на государственную службу

В основе поступления на государственную службу лежит прин­цип равенства всех перед законом (ст. 22 Конституции). В полном соответствии с этой конституционной нормой статья 39 Консти­туции провозглашает принцип равного доступа граждан к любым должностям в государственных органах Республики Беларусь в соответствии со своими способностями и профессиональной под­готовкой. Вместе с тем, из этого правила есть исключения, кото­рые не противоречат ему, а наоборот, подтверждают его значи­мость, поскольку государственная служба строится и на других связанных с ним принципах. Устанавливаемые ограничения для занятия должностей государственной службы связаны с предъяв­лением особых, повышенных, требований к ней. Таким образом, один из основных принципов, применяемых при формировании государственной службы — привлечение на нее наиболее достой­ных. Главными критериями отбора являются деловые, професси­ональные и моральные качества претендентов.

Поступление на государственную службу сопряжено с нали­чием правовых оснований, соблюдением определенных условий,

требований и организационно-правовых способов замещения долж­ностей.

Условия поступления на государственную службу — это те фактические обстоятельства, с наличием которых законодатель­ство связывает возникновение государственно-служебных отноше­ний, а у гражданина возникает право на занятие конкретной должности. В законодательстве условия закрепляются как требо­вания. Условия делятся на объективные, предъявляемые к любым должностям и не зависящие от особенностей конкретной должнос­ти или личности: наличие предприятия (учреждения, организа­ции), структурной единицы и должности, наличие вакансии по должности, соблюдение иных общих требований законодательства при поступлении на должность; субъективные — связанные с осо­бенностями поступления в отдельные сферы деятельности госу­дарства, конкретные должности или выдвигаемые конкретным пре­тендентом на занятие должности или нанимателем. Субъективные условия делятся на общие и специальные.

Субъективные общие условия устанавливаются для всех лиц, поступающих на службу в особые сферы деятельности государства или на особые должности (руководители, специалисты и т.д.). Эти условия определяются правовыми актами с учетом:

1) особенностей правового статуса государственного орга­на (орган представительной, исполнительной, судебной ветви власти);

2) особенностей сфер и отраслей, к которым органы относят­ся (органы МВД, таможни, прокуратуры, образования, медицины, торговли);

3) особенностей должности, на которую принимается лицо в зависимости от их категорий (видов) (руководитель, специалист, технический исполнитель).

Для служащих государственного аппарата субъективные общие условия установлены в статьях 7, 9 и 15 Закона, а также Положе­нием «О порядке и условиях заключения контрактов со служа­щими государственного аппарата»¹. Эти условия прямо не за­креплены в указанных правовых нормах, а следуют из их анализа. Так, статья 7 устанавливает, что право на службу в государствен-

^[1] Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.

ном аппарате имеют граждане Республики Беларусь. Таким обра­зом, основное требование для занятия должности служащего го­сударственного аппарата есть наличие гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут привлекаться для работы в государственном аппарате в качестве консультантов и экспер­тов (ч. 2 ст. 7 Закона).

В Статье 9 Закона предусмотрены условия, при наличии ко­торых лица не имеют права занимать должности в государствен­ном аппарате: несоответствие их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, ограничение дееспособности ли­ца либо признание его недееспособным по решению суда, запрет суда на занятие должности в государственном аппарате, наличие заболевания, препятствующего выполнению служебных обязан­ностей, наличие судимости, состояние в близком родстве или свойстве с лицами, с которыми кандидат на государственную службу будет состоять в отношениях непосредственной подчи­ненности (подконтрольности) в случае поступления на государ­ственную службу. Данные условия (требования) сформулирова­ны с использованием метода «от противного».

Для лиц, замещающих должности в государственном аппара­те путем назначения, условием поступления является заключение контракта (ч. 2 ст. 15 Закона). Однако согласно пункту 5 Положе­ния о порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата контракты не могут заключаться с ли­цами, не представившими декларацию о доходах и имуществе или указавшими в ней неполные (недостоверные) сведения, или не подписавшими письменных обязательств по выполнению мер по предупреждению коррупции, предусмотренных статьей 8 За­кона «О мерах борьбы с организованной преступностью и кор­рупцией»¹. Таким образом, в отношении этой категории государ­ственных служащих законодательством предусмотрено два допол­нительных объективных специальных условия.

В законодательстве о службе в государственном аппарате не содержится статьи или правового акта, в котором был бы дан четкий перечень требований (условий) для лиц, претендующих на занятие должности служащего государственного аппарата. Они зафиксированы в разных правовых актах и при их изложении используются различные способы законодательной техники и ме­-

¹ Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1997. № 24. Ст. 460.

тоды изложения. Выявлять их необходимо путем анализа многих правовых норм.

Особые условия установлены законодательством для занятия должностей в органах внутренних дел, финансовых расследований, таможенных органах, суда, прокуратуры и др. Они регламентиру­ются 'специальным законодательством. Особенности поступления на службу в качестве судьи закрепляются в Законе «О судоустрой­стве и статусе судей», в качестве прокурорского работника — в По­ложении о прохождении службы в органах прокуратуры, в качес­тве сотрудника милиции — в Законе «О милиции» и т.д.

К кандидатам на должность судьи согласно статье 62 Закона «О судоустройстве и статусе судей»¹ предъявляются следующие требования:

1. наличие гражданства Республики Беларусь;

2. достижение возраста 25 лет;

3. наличие высшего юридического образования (за исключе­нием судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые могут иметь как высшее юри­дическое, так и высшее техническое или естественнонаучное обра­зование);

4. не совершение порочащих его поступков;

5. наличие стажа работы по юридической специальности не менее двух лет или прохождение в установленном порядке ста­жировки на протяжении двух лет и сдача при этом квалификаци­онного экзамена. Требования к кандидату на должность судьи, касающиеся стажа работы по юридической специальности или прохождения стажировки и сдачи квалификационного экзамена, не распространяются на судей судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, которые имеют высшее техническое или естественнонаучное образование.

Стаж работы по юридической специальности увеличивается для судей судов областного, Минского городского судов, Бело­русского военного суда и Верховного Суда.

^[1] Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №11. Ст. 120; Собрание Указов Президента и постановлений Кабинета Ми­нистров Республики Беларусь. 1995. №25. Ст. 610; Ведомости Верхов­ного Совета Республики Беларусь. 1996. № 21. Ст.ст. 377, 380; Ведомос­ти Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 28. Ст. 463; № 35. Ст. 514; Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь. 2000. № 59.

Судьи областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь стаж работы в качестве судьи не ме­нее трех лет, а судьи Верховного Суда Республики Беларусь — не менее пяти лет. Судьи судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, не имеющие высшего юри­дического образования, должны иметь стаж работы в области па­тентоведения не менее трех лет.

Для судей военных судов Республики Беларусь и Военной коллегии Верховного Суда Республики Беларусь устанавливает­ся дополнительное требование. Они назначаются на должность из числа военнослужащих, имеющих воинские звания офицер­ского состава.

Облегченные условия предъявляются к кандидатам на долж­ности судей по административным делам и исполнительным про­изводствам. Они включают наличие гражданства Республики Бе­ларусь, достижение возраста 23 лет, наличие высшего юридическо­го образования и не совершение порочащих его поступков.

В соответствии со статьей 66 Закона обязательным условием при назначении на должность является принесение присяги.

Имеются особенности при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел, которые регламентируются По­ложением «О прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь».

В эти органы принимаются дееспособные граждане Республи­ки Беларусь старше восемнадцати лет, способные по своим лич­ным, моральным, деловым качествам, состоянию здоровья и уров­ню образования выполнять возложенные на органы внутренних дел обязанности, не совершившие умышленное преступление.

Предъявляются особые требования к возрасту поступающих на службу. На должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел принимаются граждане, как пра­вило, не старше 25 лет, а на должности среднего и старшего на­чальствующего состава органов внутренних дел — не старше 30 лет. На указанные должности могут быть приняты граждане старше соответственно 25 и 30 лет, если к моменту достижения предельного возраста состояния на службе они будут иметь право на пенсию за выслугу лет.

При приеме на службу в органы внутренних дел граждане обязаны представить декларации о доходах и имуществе в отно­-

шении себя и членов своей семьи, совместно с ними проживаю­щих и ведущих совместное хозяйство.

Обязательным условием при приеме в органы внутренних дел является проведение специальной проверки в отношении претендента. Если претендент отказался от прохождения специ­альной проверки или процедуры оформления допуска к сведени­ям, составляющим государственные секреты, то он не может быть принят в эти органы. В случае установления в процессе специаль­ной проверки обстоятельств, препятствующих поступлению граж­данина на службу в органы внутренних дел, он информируется о причинах отказа в принятии его на службу.

Кандидаты, впервые поступающие на службу в органы внут­ренних дел, проходят испытательный срок до одного года, в про­цессе которого оценивается их пригодность для работы в органах. Также они проходят начальную правовую, физическую, техничес­кую и боевую подготовку. Предварительное испытание не уста­навливается для лиц, назначаемых на должности высшего на­чальствующего состава органов внутренних дел; военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы), лиц рядового и на­чальствующего состава органов финансовых расследований, орга­нов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, переведенных для дальнейшего прохождения службы в органы внутренних дел; курсантов и выпускников образовательных учреждений МВД, других образовательных учреждений; лиц, назначаемых на долж­ность по конкурсу; выпускников высших и средних специальных образовательных учреждений, поступающих на службу в органы внутренних дел по распределению. По решению начальника, ко­торому предоставлено право приема на службу в органы внутрен­них дел, без предварительного испытания могут приниматься офицеры, а также лица среднего, старшего и высшего начальству­ющего состава, прокурорские работники, уволенные соответствен­но с военной службы, службы в органах внутренних дел, органах финансовых расследований, органах и подразделениях по чрезвы­чайным ситуациям, органах прокуратуры по собственному жела­нию, по сокращению численности или штатов, по ограниченному состоянию здоровья и имеющие соответствующую квалификацию по специальностям, предусматриваемым для замещения должнос­тей, на которые они назначаются.

При поступлении на службу в органы внутренних дел прино­сится присяга.

Для большинства государственных служащих в качестве усло­вия поступления на службу предусмотрена стажировка, назначе­ние которой состоит в изучении стажером специфики работы, приобретении необходимых практических навыков для выполне­ния обязанностей по должности, углублении профессиональных знаний и умений, ознакомлении с имеющейся практикой в со­ответствующей сфере деятельности.

Наряду с этим время прохождения стажировки используется для изучения деловых, профессиональных и моральных качеств стажера в целях определения перспектив его дальнейшей работы в данной системе органов или по конкретной должности.

Условия прохождения такого вида стажировки утверждаются специальными нормативными актами. Например, порядок и усло­вия прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе устанавливаются Положением «О порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе» (Поста­новление Министерства юстиции Республики Беларусь № 11 от 14 июля 2000 г.¹), а прохождение стажировки молодыми специа­листами в органах юстиции — Инструкцией о стажировке моло­дых специалистов, окончивших высшие учебные заведения, в органах, учреждениях юстиции и судах, утвержденной Минис­тром юстиции 5 апреля 1993 г².

Общие квалификационные требования (условия), при нали­чии которых возможно замещение должностей руководителей или специалистов государственной службы, за исключением спе­циальных видов государственной службы — в суде, прокуратуре, таможне, Министерстве иностранных дел, закрепляются в Квали­фикационном справочнике должностей государственных служа­щих. К примеру, согласно справочнику основные квалификаци­онные характеристики по должности главного специалиста орга­нов государственного управления включают требования по нали­чию высшего профильного (по специальности) образования либо, при наличии непрофильного — прохождению переподготовки, а также наличие стажа работы по специальности на производстве или в органах государственного управления не менее 6 лет.

В каждом конкретном случае занятия той или иной должнос­ти устанавливаются субъективные специальные условия. Их соблю­-

¹ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №75.

² Архив Министерства юстиции.

дение важно для конкретного лица, зависит от него или от нани­мателя. Они закрепляются в индивидуальных правовых актах (приказах, контрактах). К ним относятся подача личного заявле­ния кандидатом на должность, установление испытательного сро­ка, стажировки, если она не является обязательной, обязательное распределение молодого специалиста, особые условия труда (ре­жим труда и отдыха, отличная от общей заработная плата и т.п.).

При наличии правовых оснований и соблюдении всех усло­вий происходит занятие должности, что сопряжено с актом ее за­мещения, имеющим юридическое значение. Замещение должнос­тей может происходить различными путями.

Самым простым способом замещения должности государ­ственного служащего является зачисление (прием) на нее. Этот способ применяется в отношении всех лиц, деятельность которых не связана с применением государственно-властных полномочий, т.е. зачисление возможно на все виды государственной службы. Таким способом замещаются должности служащих государствен­ных предприятий, учреждений (врачи, учителя, инженеры и т.п.), а также должности технического персонала аппарата государствен­ного управления.

Для замещения должностей в государственном аппарате исполь­зуются такие организационно-правовые способы, как назначение, утверждение, избрание (выборы или конкурс). Для замещения должностей служащих государственного аппарата могут быть использованы любые из перечисленных способов. Они закрепле­ны в статье 15 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».

Назначение осуществляется на те должности, занятие кото­рых требует организационной работы, издания актов распоряди­тельного или юридически властного характера. В порядке назна­чения осуществляется замещение большинства должностей в госу­дарственном аппарате. Акт назначения также неоднороден. Су­ществует несколько его видов. Чаще всего назначение происхо­дит органом государственного управления или его должностным лицом самостоятельно. Однако замещение некоторых должнос­тей, включенных в Кадровые реестры Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома, возможно только с использованием процедуры предварительного согласова­ния, представления или сочетания того и другого.

Например, по согласованию с Президентом Республики Бела­русь происходит назначение председателем Минского гориспол-

кома своих заместителей и членов (Решение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра город­ского исполнительного комитета»¹).

Кандидатуры на должности руководящих работников и спе­циалистов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь — заместители руководителей структурных подразделений Аппара­та Совета Министров, члены коллегии министерств, заместители руководителей структурных подразделений с правами юридичес­кого лица министерств и государственных комитетов назначают­ся постановлением либо распоряжением Совета Министров по представлению руководителя Аппарата Совета Министров (по­становление Совета Министров Республики Беларусь № 1869 от 27 декабря 2001 г. «Об утверждении перечня должностей руково­дящих работников республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных правительству Республики Беларусь, включаемых в кадровый ре­естр Совета Министров Республики Беларусь, и порядка назна­чения (утверждения освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь»²).

Руководители управлений, отделов и других подразделений Минского горисполкома назначаются на должности по представ­лению заместителей председателя, управляющего делами испол­кома и по согласованию с соответствующими министерствами (Ре­шение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра городского исполнительного комитета»).

Существует разновидность назначения, которая осуществля­ется в отношении должностей отдельных служащих государ­ственного аппарата, занятых руководящей работой в органе госу­дарственного управления или его структурном подразделении и занятие которой возможно только после представления кандида­туры на должность другим органом (должностным лицом). Такая разновидность назначения имеет свое название — утверждение. Утверждение обязательно требуется при назначении на должнос­ти председателей исполнительных комитетов всех уровней. Со­гласно Закону «О местном управлении и самоуправлении в Рес­публике Беларусь», положениям «О председателе районного, го­родского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента

¹ Архив Мингорисполкома.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 4.

Республики Беларусь № 105 от 18 марта 1996 г.) и «О председа­теле областного Минского городского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента Республики Беларусь № 476 от 20 но­ября 1995 г.) назначение на должности председателей исполко­мов возможно только после утверждения представленных канди­датур на сессии соответствующего Совета депутатов¹.

Замещение должностей в государственных органах возможно в порядке избрания. Избрание на должности в государственных органах может осуществляться путем проведения выборов или конкурса. Особенностью этого вида замещения должностей явля­ется определенный период нахождения на ней, т.е. избрание осу­ществляется на определенный срок.

Несмотря на то, что такой способ замещения должностей, как выборы, предусмотрен в Законе «Об основах службы в госу­дарственном аппарате», он не получил широкого применения на практике. В настоящее время выборы применяются лишь при избрании на должность Президента.

Конкурс — наиболее распространенный способ замещения должностей. Он проводится с целью привлечения высокопрофесси­онального кадрового состава на работу в органы государственного управления и по правилам делового соперничества, обеспечивающе­го равные возможности для всех претендентов. В порядке конкурса замещаются только вакантные должности. Для обсуждения канди­датур, претендующих на должность, создается конкурсная комис­сия, которая из числа претендентов выбирает наиболее достойного. Обсуждение кандидатур в комиссии — гласное. Выносится реше­ние на основе голосования (тайного или открытого). По итогам проведенного конкурса выносится решение органа или его долж­ностного о зачислении на должность. По конкурсу могут заме­щаться должности во всех государственных органах, в том числе государственном аппарате, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, государственного контроля и др.

Условия, порядок организации и проведения конкурса в го­сударственном аппарате регламентируется Типовым положением

^[1] См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 8; № 100; 2001. № 50; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 14. Ст. 347; Нацио­нальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, 1995. № 33. Ст. 804; Национальный реестр право­вых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.

«О конкурсе на замещение должностей в государственном аппа­рате Республики Беларусь», утвержденным Постановлением Ми­нистерства труда Республики Беларусь от 25 февраля 1994 г. №30'. В каждом органе государственного управления приказом руководителя может быть утверждено свое положение о порядке проведения конкурса на замещение должностей в нем.

По формам участия претендентов в конкурсе различают кон­курс претендентов (непосредственное деловое соперничество кон­курентов) и конкурс документов, поданных ими. Они могут быть совмещены.

По виду лиц, имеющих право принимать участие в конкурсе, он может быть открытый и закрытый. В открытом конкурсе мо­гут принимать участие все желающие, а в закрытом — только ра­ботники органа, проводящего конкурс.