Структура правового акта управления

Правовые акты управления имеют свою структуру, элемен­ты, составные части которой могут быть формального и мате­риального порядка. К элементам первого вида относятсярекви­зиты, представляющие собой внешние формальные атрибуты правового акта. Такие атрибуты подчеркивают его внешнюю форму. Материальные элементы выражаютсодержание правово­го акта управления, т.е. внутреннее его состояние, то, что он в себе содержит.

В научной литературе и законодательстве рассматриваемые атрибуты называются по-разному. В общетеоретической литерату­ре и Законе «О нормативных правовых актах Республики Бела-

русь» их включают в понятие законодательной (нормотворческой) техники¹, составных частей правового акта², в административно- правовой литературе — в качестве структуры³, содержания право­вого акта управления⁴. На наш взгляд, больше всего подходит термин«структура». Он преимущественно отражает, каким дол­жен быть правовой акт управления как по форме, так и по содер­жанию. Такое деление четко обозначает особенности элементов правового акта, их назначение и специфику, обозначает официаль­ность документа. В самом же документе они последовательно рас­положены и образуют определенную систему, подчеркивая целост­ность правового акта управления. Их обособление, отделение одних видов элементов от других нарушает систему и последователь­ность структуры акта и не дает четкого представления не только о его структуре, но и о самом акте. Поэтому целесообразно рассмат­ривать указанные элементы в их последовательности.

В Законе «О нормативных правовых актах Республики Бела­русь», в инструкциях по делопроизводству в тех или иных органах государственного управления определяется примерная структура правовых актов управления. Так, в соответствии с названным За­коном кобязательным реквизитам правового акта относятся:

1.вид акта управления;

2.название, обозначающее предмет регулирования;

3.дата, место принятия (издания) акта и его регистрацион­ный номер;

4.подписи лиц (лица), официально уполномоченных (упол­номоченного) подписывать соответствующие правовые акты управ­ления.

В некоторых видах актов (например, в постановлениях, вы­носимых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях) могут быть и несколько иные реквизиты.

Вид (форма) правового акта управления предписывается каж­дому органу государственного управления, его издающему. Орган (должностное лицо) не самостоятелен в выборе вида (формы) акта, у него нет на это дискреционного, права. Избрание иного вида (формы) акта, отличного от предписанного, может повлечь

^[1] См.: Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. С. 216.

² См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. С. 108.

³ См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. С. 206.

⁴ См.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. С. 56.

утрату соответствия формы и содержания акта, а также внести путаницу в систему правовых актов управления.

В качестве обязательного реквизита в правовом акте должен быть указан такжеорган (должностное лицо), принявший (издав­ший) акт. Например, УказПрезидента Республики Беларусь,ПостановлениеСовета Министров Республики Беларусь, Поста­новлениеУправления делами Президента Республики Беларусь,ПриказМинистерства финансов, распоряжениеПремьер-минис-траРеспублики Беларусь. Без такого реквизита будет непонят­но, кто издает правовой акт. Данный реквизит следует за назва­нием вида (формы) акта (в настоящее время этот реквизит исклю­чен из ст. 26 Закона и не рассматривается в качестве обязательно­го).

В правовом акте управления обязательно указываетсядата,его регистрационный номер и место принятия (издания) акта. Этот реквизит следует за названием вида акта и органа, его издавшего. Например: Указ Президента Республики Беларусь от 31 января 2000 г. № 30 г. Минск «О нотариальном удостоверении доверенности на владение, пользование и распоряжение транс­портным средством»¹. В Законе Республики Беларусь «О норма­тивных правовых актах Республики Беларусь» рассматриваемый реквизит назван четвертым, т.е. после названия вида (формы) правового акта. Фактически во всех актах управления он следует третьим.

Четвертый реквизит правового акта — егоназвание, т.е. заго­ловок, отражающий предмет правового регулирования и его основ­ное содержание. Заголовок должен быть кратким, но точно отра­жать содержание документа. Образуется он, как правило, с помощью отглагольного существительного в предложном падеже и начина­ется предлогом «О», «Об». Например, «О предоставлении В.Г. Го­лованову полномочий на проведение переговоров по отдельным проектам международных договоров (см. Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 131²), «Об уста­новлении размеров минимальной заработной платы и базовой ве­личины для исчисления размеров обязательных социальных вы­плат, налогов, сборов, штрафов и иных платежей» (см. постанов-

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 69.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №26, 1/3546

ление Совета Министров Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 243¹), «О внесении изменений и дополнений в Положе­ние о бухгалтерских отчетах учреждений и организаций, состоя­щих на бюджете» (постановление Министерства финансов Рес­публики Беларусь от 30 января 2002 г. № 13²).

По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» реквизиты не входят в понятие струк­турных элементов (единиц) правового акта. Структурными эле­ментами (единицами) нормативного правового акта рассматрива­ются только составные части содержания: преамбула и текст, ко­торый может подразделяться на статьи или пункты. Последние могут объединяться в главы и разделы (преамбула не входит в понятие текста). Полагаем, что такой подход является не совсем удачным.

В структуре акта за четвертым реквизитом следуеттекст, со­держание правового акта.

Без текста (содержания) не может быть самого акта. Содер­жание акта также имеет (может иметь) свою структуру. Как пра­вило, он состоит из преамбулы (вступительной, констатирующей части) и резолютивной (постановляющей, заключительной час­ти). В преамбуле содержится информация о причинах, мотивах, условиях и целях (основаниях) принятия правового акта, предме­те и методе его правового регулирования. В резолютивной части излагаются выводы, предложения, решения, распоряжения, прось­бы, предписания. Между названными частями должно быть смы­словое соответствие.

Первая часть текста, т.е. преамбула, не обязательна. Она мо­жет отсутствовать. Между тем, любой правовой акт должен иметь повод, побудительную причину. Последняя может подразуме­ваться или, что лучше всего, закрепляться (отражаться) в самом акте. Ни один орган управления (должностное лицо) не может, в сущности, издать акт без оснований. В законодательстве же четко не закреплена потребность отражения таких мотивов в каждом правовом акте. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 28) записано, что преамбула, вступи­тельная часть может иметь место. Для ряда же актов подобное требование имеет обязательный характер, например, для акта о

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 26, 5/10012.

² Там же. № 26, 8/7777.

наложении дисциплинарного, административного или иного взыскания. Иначе причины издания акта, привлечения к ответ­ственности не будут понятны не только привлекаемому к ответ­ственности лицу, но и окружающим.

В Трудовом кодексе (ст. 199) подчеркивается, что в приказе (распоряжении), постановлении о наложении дисциплинарного взыскания должны быть указаны мотивы.

В КоАП (ст. 261) обращается внимание на то, что в постановле­нии о привлечении к административной ответственности должно присутствовать изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, указание на нарушенную норму.

Первая часть, в которой может идти речь о собранных мате­риалах, их анализе, о выявленных недостатках, должна способ­ствовать определению второй части. Она является как бы осно­вой, базой для второй части текста. Резолютивная часть должна соответствовать первой части и вытекать из нее. Например, в по­становлении Совета Министров Республики Беларусь от 24 янва­ря 2000 г. № 82 «О мерах по обеспечению широкого привлечения средств граждан и юридических лиц на финансирование жилищ­ного строительства»¹ во вступительной части подчеркивается, что «в целях создания условий для поэтапного перехода на финанси­рование жилищного строительства в основном за счет внебюд­жетных источников Совет Министров Республики Беларусь постановляет:». После этого начинается заключительная часть. В переходе от первой ко второй части применяется форма изло­жения текста от первого, третьего лица единственного числа («постановляю» «постановляет», «предлагает», «решает»). Наз­ванные термины пишутся заглавными буквами. Они, как прави­ло, соответствуют виду правового акта. Совет Министров «поста­новляет», местный исполнительный комитет «решает», республи­канский орган «приказывает». Вместе с тем в декретах и указах Президента Республики Беларусь употребляется также термин «постановляю».

Вторая часть текста правового акта может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разде­лы, а кодифицированные нормативные акты — в общую и особен­ную части. Такие элементы образуют структуру текста, а не само­го правового акта. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» структура текста названаструктурой ¹ Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 72.

правового акта. Подобный подход имеет право на существова­ние. Статьи, главы и разделы должны иметь названия. Статьи, пункты и главы обозначаются арабскими цифрами, а разделы — римскими.

Название статьи пишется строчными буквами в той же строч­ке, что и ее номер, после номера ставится точка.

Статьи могут подразделяться на части (абзацы) или пункты, части — на пункты или абзацы, пункты — на подпункты или абза­цы, подпункты — на части или абзацы.

Абзац — часть текста, представляющая собой смысловое единство, выделяемое отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начина­ется с прописной буквы. Абзацы заканчиваются точкой с запятой, кроме первого абзаца, соответствующего структурной элемента, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Подпункты — это абзацы, являющиеся составной частью пунк­та и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта (1; 1.1, 1.2..., 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3...).

Главы объединяют в себе статьи (пункты) этого акта. Они обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, ко­торое пишется прописными буквами и размещается в центре стро­ки. Разделы объединяют главы и обозначаются римскими цифра­ми. Часть — это абзац или несколько абзацев, которые начинают­ся с прописной буквы и заканчиваются точкой.

Вряд ли правильным является деление правового акта управ­ления на более крупные элементы, в составе которых нет более мелких структурных частей. Например, Устав Белгосуниверситета включает девять разделов, которые не объединяют главы и статьи, а состоят из пунктов.

Правовые акты управления могут состоять из одной фразы. В таком случае в первой ее части желательно излагать основание или причины издания акта, а во второй решение, распоряжение, предписание. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 27 января 2000 г. № 26 «О награждении Р.И. Янковского орденом Франциска Скорины».

«За большой личный вклад в развитие белорусского театраль­ного искусства (первая часть акта) наградить ведущего мастера сцены Национального академического драматического театра име-

ни М. Горького Янковского Ростислава Ивановича орденом Фран­циска Скорины» (вторая часть)¹.

Текст правового акта управления может содержать только резолютивную часть без констатирующей. Например, Указ Пре­зидента Республики Беларусь от 24 января 2000 г. № 25 «О наз­начении В.И. Лазерко Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Беларусь в Республике Чили и Восточной Республи­ке Уругвай».

«Назначить Чрезвычайного и Полномочного Посла Респуб­лики Беларусь в Аргентинской Республике Лазерко Вадима Ива­новича Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Бе­ларусь в Республике Чили и Восточной Республике Уругвай по совместительству»².

Текст пунктов начинается с глагола в неопределенной форме с последующим указанием исполнителя и предписываемых дей­ствий («Обязать Министерство...», «Поручить Министерству...») или с указания исполнителя и конкретного действия, выраженно­го глаголом в неопределенной форме («Министерству экономики предусмотреть...», «Министерству финансов выделить...»). Если в пункте не предусматривается определенный исполнитель, то на­чинается он с глагола в неопределенной форме («Установить...», «Утвердить...», «Считать...», «Образовать...», «Предоставить...».

В актах, устанавливающих права и обязанности (положение, устав, инструкция, правила и др.), содержащих описание, под­тверждение фактов, оценку деятельности, используется форма изложения от третьего лица единственного или множественного числа («Министерство осуществляет...», «Главный инженер имеет право...», «Министерство предлагает...»).

В акте должны быть определены реальные сроки исполне­ния. Нельзя указывать такие сроки исполнения, как «немедлен­но», «в кратчайший срок». Нежелательно указывать временной период — в IV квартале 2000 г., в декабре 2000 г., в трехмесячный, в двухнедельный срок. На практике встречаются указания таких сроков. Указание же конкретных сроков позволяет лучше прове­рить исполнение предписаний.

Структура постановляющей части акта должна обеспечивать последовательное изложение сути документа, начиная с наиболее

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000 № 3. Ст. 65.

² Там же. Ст. 64.

существенных пунктов и заканчивая второстепенными. Группи­ровать пункты следует по их содержанию, с тем чтобы обеспе­чить комплексное и законченное освещение каждого вопроса.

Необходимо стремиться к равномерному использованию разно­образных предписаний, рекомендаций, поручений, заданий, к их видоизменению в зависимости от адресатов и особенностей регу­лируемых отношений. В некоторых случаях неизбежна односто­ронность, а следовательно, и снижение силы воздействия право­вого акта. В актах должны разрешаться вопросы по существу, необходимо стремиться максимально точно и правильно выра­зить смысл самого решения без общих и неконкретных формули­ровок. Текст акта должен излагаться лаконично, простым и яс­ным языком, исключающим различное толкование положений (норм), но с соблюдением официально-делового стиля литератур­ного языка и юридической терминологии. Терминология должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосо­четаний. Одни и те же термины должны употребляться в одном значении и иметь единую форму.

Специальные обозначения используются в акте только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей спе­циальной области. В случае же необходимости специальные обозна­чения поясняются в самом правовом акте.

Важным .требованием, предъявляемым к тексту акта, являет­ся его стилистическое оформление, В тексте не допускается употребление просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов), иноязычных заимствований при наличии равнознач­ных слов и терминов в белорусском или русском языке, нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и при­зывов, аббревиатур, кроме общеизвестных, а также ненорматив­ной лексики (см. ст. 34 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»),

Правовой акт управления должен быть подписан официаль­но уполномоченным лицом (лицами). Подпись — обязательный реквизит правового акта. В состав подписи входит: наименование должности лица, подписывающего документ, личная подпись и ее расшифровка (инициалы, фамилия) или только инициал имени и фамилия. Не допускается подписание акта с проставлением пред­лога «за» или косой черты перед наименованием должности. Если акт подписывается одним из заместителей, то указывается «заместитель» или «первый заместитель».

Отдельные правовые акты управления подписываются не­сколькими лицами. В таких случаях подписи располагаются одна под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности. Так, постановление по делу об административном правонарушении подписывается председательствующим в колле­гиальном органе (административной комиссией) и ответствен­ным секретарем комиссии.

Некоторые правовые акты требуют соответствующего утвер­ждения, например, положения, уставы, инструкции и т.д. Такие акты утверждаются руководителем, в компетенцию которого входит решение вопросов, изложенных в этих документах. Утверждение производится посредством применения грифа «Утверждаю» или издания соответствующего распорядительного документа (акта).

Если утверждение осуществляется конкретным должностным лицом, то гриф утверждения состоит из следующих элементов: слово «Утверждаю», наименование должности, подпись, инициалы и фамилия лица, утвердившего акт, дата утверждения.

В случаях утверждения распорядительным документом, т.е. другим правовым актом, гриф утверждения состоит из следую­щих элементов: слова «Утверждено», названия правового акта в именительном падеже, его даты и номера, т.е. один правовой акт утверждается другим правовым актом. Получается принятие (изда­ние) двух правовых актов. Каждый из них имеет свою юридичес­кую силу, и по содержанию они разные.