Действие правовых актов управления

Действие правовых актов управления выражается в порожде­нии ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм, возникновении, изменении или пре­кращении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия и с какого момента действие указанных последствий прекращается?

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» и Положением «Об официальном опубликова­нии и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступа­ют в силу со дня их принятия, другие — через десять дней после опубликования, третьи — со дня включения в Национальный ре­естр, четвертые — со дня опубликования, пятые — в срок, огово­ренный в самом акте.

Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты ненор­мативного характера; через десять дней после официального опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь вступают в силу указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты управления; со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента, постановления Пра­вительства Республики Беларусь, если в них это закреплено, а также нормативные правовые акты, которые касаются прав, сво­бод и обязанностей граждан. В самом правовом акте может быть оговорен и иной срок вступления его в силу, например, с момента подписания. В правовом акте управления может быть установле­но вступление его в силу по пунктам, статьям, частям (см., например, постановление Совета Министров Республики Бела­русь от 2 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10.02.1997 г.», Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. «О Национальном реестре правовых актов Республики

Беларусь»¹). Не все из названных сроков точно указывают мо­мент вступления в силу. К ним относятся сроки, определяемые посредством слова «день». Законодатель не поясняет этого слова, вероятно, по причине всеобщей доступности. Поэтому на практи­ке возникает немало проблем. День — это длительный промежуток времени, а не какой-то момент. Акт принимается в определенной части дня: в начале или в конце дня, либо за рамками понятия «день» — вечером, ночью, утром до восхода солнца. В этой связи становится неясным, с какого конкретно времени начинает дей­ствовать акт. Факт и момент принятия акта являются юридически важными обстоятельствами.

Законодательством не урегулирован момент вступления акта в силу. Такое положение позволяет его нормам распространяться и на случаи, происшедшие до времени принятия акта. Фактичес­ки получается, что любой акт, вступивший в указанном выше по­рядке в силу, может иметь обратную силу.

По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отно­шения, возникшие до его вступления в силу, за исключением слу­чаев, когда ими осуществляется смягчение или отмена ответствен­ности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу. Так, например, в пункте 2 Декрета Президента Республики Бела­русь от 15 февраля 2002 г. № 4 «О внесении изменений и допол­нений в Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27» установлено, что «Настоящий Декрет вступает в силу со дня его официального опубликования, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2002 г.»² Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введе­ние или усиление ответственности за действия, которые на мо­мент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Разумнее было бы сформу­лировать правила вступления акта в юридическую силу пример­но так: «Акт вступает в силу с момента его принятия (издания

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 22. Ст. 642; 1998. № 20, Ст. 532.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №> 23, 1/3502.

или подписания), или со дня, следующего за днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, или со дня, следующего за днем официального его опубликова­ния».

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Не­которые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указан­ного срока или при наступлении события акт (его часть) автома­тически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессроч­ный характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекра­щения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приос­тановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостанов­ление — это временное прекращение, задержание действия акта. В за­конодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и причины (основания) приостанов­ления (см., например, постановление Совета Министров Республи­ки Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.2000г.¹). Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене акта, экономической или иной це­лесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называет­-

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 955.

ся в соответствующей общей правовой норме (см., например, ст. 270 КоАП). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, ко­торым приостановлено действие оспоримого правового акта.

Причины для приостановления могут быть различными. В на­учной литературе их почему-то ограничивают только нарушения­ми законности. В законодательстве приостановление предусмотре­но как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств, например, при нецелесообразности в настоя­щее время применять положения акта или если немедленное испол­нение постановления о наложении административного взыскания невозможно. Названные обстоятельства являются лишь некоторы­ми из возможных и допустимых. Приостановление акта — это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно опреде­ляется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществ­ляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находя­щимся в ней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Не исключается приостановление действия и соб­ственного акта, т.е. органом, издавшим этот акт.

Приостановление акта — юридическая акция. Она заканчива­ется продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постанов­ления о наложении административного взыскания, истечения сро­ка, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при до­казанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежа­щей научной разработки и правовой регламентации.

Отмена не может быть произвольной, без достаточных основа­ний и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других — они не называются (см., например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, кото­рым должен соответствовать оспоримый акт, в других — ограничи­-

вается употреблением термина «законодательство», в третьих — наравне с термином «законодательство» дается перечень и неко­торых правовых актов.

Под термином «законодательство» можно подразумевать акты органов разных уровней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь; ч. 5 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Поэтому употребление его должно быть более предметным.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответ­ствие акта государственным интересам, недостаточная финансо­вая обеспеченность и юридическая необоснованность- акта.

В научной литературе и в законодательстве нет четкого отве­та на вопрос о возможности отмены акта органом, которым он принят. Действительно, однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Все зависит от целого ряда условий. Если правовой акт издан с нарушением законности, то он всегда может быть отме­нен по собственной инициативе и без каких-либо иных условий. Это относится и к актам о наложении дисциплинарных и адми­нистративных взысканий. Подобный порядок должен распростра­няться и на акты, не наделяющие правами определенных лиц¹. Акты, предоставившие права гражданам, физическим лицам (напри­мер, приказ о зачислении на работу, в число студентов вуза, повыше­нии в классном чине, звании), не могут быть отменены по усмот­рению самого органа (должностного лица). Порядок увольнения, отстранения от работы и т.д. определяется соответствующими норма­ми права.

Выше речь шла об индивидуальных актах. Акты нормативно­го характера, наделяющие правами, могут отменить и органы, их принявшие, например, положение о том или ином министерстве, Положение о паспорте гражданина Республики Беларусь.

Прекращение действия правовых актов управления может быть осуществлено и по другим основаниям:

1.в силу исполнения содержания акта;

2. в силу юридического события. Например, гражданин, назна­ченный на должность, не приступил к выполнению своих служеб­ных обязанностей; в случае смерти гражданина, к которому при­менено административное взыскание;

1 См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 148.

3. в силу расторжения трудового договора одной его стороной (например, увольнение гражданина по собственному жела­нию);

4. в силу истечения срока действия временного акта;

5. в силу издания нового акта, вобравшего в себя содержание первого.

Иногда правовые акты издают в новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход в отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое и целостное представление о правовом акте на соответствующий период вре­мени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первона­чальной. Например, в Законе «О местном управлении и самоуп­равлении в Республике Беларусь» с изменениями и дополнения­ми от 10 января 2000 г. изменения и дополнения имеют сущес­твенный характер, преобразуя этот акт как по названию, так и по содержанию в совершенно новый правовой документ. Между тем рассматриваемый Закон считается актом от 20 февраля 1991 г. В тот период местные Советы и местные исполнительные коми­теты имели совершенно иной правовой статус. Думается, что не­верно сохранять прежнюю дату принятия для новой редакции правового акта. Разумнее было бы издать новый правовой акт, который впитал бы в себя все изменения и дополнения, внесен­ные в него прежде, и новые положения, представляющиеся не­обходимыми на день его издания.

Действие правовых актов управления имеет и пространствен­ные пределы. Акты республиканских органов, других органов, на­ходящихся в центре, распространяют свое действие на всю терри­торию республики. Акты органов, призванных осуществлять мест­ное управление и самоуправление, действуют в рамках соответ­ствующей административно-территориальной единицы — облас­ти, района, города, поселка, сельсовета (см. ст. 3 Закона «Об адми­нистративно-территориальном делении и порядке решения во­просов административно-территориального устройства Республи­ки Беларусь»¹). Акты органов, не подчиненных местным исполко­мам, могут быть и межтерриториального характера, распростра­нять свое действие на определенные территории, например, орга­нов железнодорожного и воздушного транспорта.

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19.

Ст. 214.

Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Бе­ларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностран­ных юридических лиц, которые находятся на территории Респуб­лики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.