Усмотрение в сфере государственного управления

Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлени­ях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельнос­ти, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случа­ях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.

¹ Административное .право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 289—290.

Усмотрение в сфере управления — это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совер­шение иных значимых действий. Подобные действия осуществля­ются первоначально при отсутствии прямых предписаний право­вых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.

Для существования усмотрения в сфере государственного управ­ления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью госу­дарственного управления, его творческим, оперативным и повсед­невным характером.

Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективны­ми, так и субъективными обстоятельствами.

В-третьих, причины, связанные с общим общественно-поли­тическим состоянием в государстве: общий уровень правовой си­стемы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Основанием для усмотрения является наличие соответствую­щих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем именно норма права позволяет управляющему субъекту воспол­нить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. наруше­ния законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятель­ность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. Например, согласно Закону Республики Беларусь «О ми­лиции» (п. 8 «д» ст. 16), милиции предоставляется право задер­живать лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, если они могут причинить вред себе или окружаю­щим. Работнику милиции в подобном случае предоставляется право по своему разумению давать оценку внешнему облику, состоянию и поведению лица, принимать решение о необходи­мости его задержания. Комитету лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь предоставлено право осущес-

твлять контроль только за состоянием, использованием, охраной, защитой государственного лесного фонда и воспроизводством ле­сов (см. п. 3.4 Положения о Комитете лесного хозяйства при Со­вете Министров Республики Беларусь). Эта норма является ос­нованием для проведения контроля, она определяет его цель и пределы.

Усмотрению в сфере государственного управления присущи определенные черты.

1.усмотрение — это дискреционное право, право действовать самостоятельно;

2.усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;

3.управление по усмотрению должно осуществляться в со­ответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

4.решение вопросов по усмотрению осуществляется на осно­вании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъ­екта управления;

5.управленческая деятельность по усмотрению осуществля­ется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

6.усмотрение требует проявления инициативы, предприим­чивости;

7.усмотрение предоставляется нормой права, в которой опре­деляются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права субъек­там усмотрения в различных областях государственного управле­ния: хозяйственного, социально-культурного, административно- политического строительства, распоряжения материальными и фи­нансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области по­ощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, ха­рактера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный конт­роль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на на­личие дискреционного права, его свобода ограничена целым ря­дом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэто­му не является ни полной, ни бесконтрольной»¹. Между тем и

^[1] Брэбан Г. Указ. соч. С. 192.

субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления конт­роля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.

Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно восприни­мать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уго­ловном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным по­ложением должностными лицами (ст. 424), бездействие должност­ного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисцип­линарная ответственность. Вероятно, правильным было бы уста­новить и административную ответственность за подобные нару­шения.

Дискреционные полномочия предоставляет «законодатель», т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленчес­ких действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные пол­номочия.

Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак лежит в основе наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предостав­ляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения «законодателя». Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других — употреб­ляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов опре­деляется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, кото­рые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Бела­русь и подчиненных ему государственных органах» преобладаю­щая часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компе­тенцию, с другой — предоставляет широкие возможности в выборе

средств, времени, методов, характера и объема действий. Неко­торые же термины, такие например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 5—7), неопределенно выражают рассматриваемый вид ком­петенции.

Преобладающая часть норм Особенной части КоАП предус­матривает дискреционные полномочия органов, должностных лиц по применению ими санкций. Так, в статьях 56, 142 предус­матривается минимальный и максимальный размеры штрафа, в статье 101 предусмотрено лишение права на управление сроком до одного месяца или наложение штрафа.

В Законе Республики Беларусь «Об основах службы в госу­дарственном аппарате» (ст.ст. 10, 11) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав — по усмотрению. Ана­логичным образом решается вопрос и в Законе Республики Бела­русь «О милиции» (ст.ст. 15, 16) с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходима воля субъекта усмотрения, его способность к усмот­рению и необходимость применения усмотрения.

Можно выделить несколько видов усмотрения в государствен­ном управлении.

1.По субъектам, реализующим усмотрение, выделяется усмот­рение, осуществляемое: а) Президентом Республики Беларусь; б) Советом Министров Республики Беларусь; в) республикански­ми органами государственного управления; г) местными органа­ми государственного управления; д) отдельными должностными лицами.

2.По объекту можно выделить усмотрение: а) при оценке определенных фактов; б) при принятии правовых актов; в) при совершении иных действий: повышения по службе, поощрения, применения мер принуждения.

3.По форме государственного управления существует усмот­рение: а) в правотворческой, правоприменительной и иной юри­дически значимой деятельности; б) при проведении организаци­онных мероприятий; в) при осуществлении материально-техничес­ких действий.

4.По областям и сферам государственного управления мож­но различать усмотрение в сфере: а) хозяйственной; б) социаль­но-культурной; в) административно-политической; г) в иных сфе­рах.

Усмотрение в сфере государственного управления являет- важной его частью, объективным требованием. Без него управление потеряет творческий характер, а управленец не будет иметь возможности проявить способности и компетентность.

Глава IV ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ