Прохождение государственной службы

Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица, вплоть до ее прекращения. Как правовое явление прохождение государственной службы — это совокупность правовых отноше­ний, возникающих в связи с изменениями в государственно-слу­жебной деятельности лица.

Государственно-служебная деятельность является сложным, многообразным явлением. В ходе ее осуществления возникают различные служебные правоотношения, У каждого государствен­ного служащего они свои, особые, а прохождение государственной службы у них — отличное от других. Это обусловлено различиями должностей государственной службы, а также особенностями, ко­торые привносят в процесс осуществления государственной служ­бы и реализации полномочий по должности сами государственные служащие.

Однако в государственной службе различных субъектов можно выделить общие виды правовых отношений, которые регламенти­рованы правом и возникают независимо от каких-либо особен­ностей службы и субъектов ее несения. Отношения, обладающие общими признаками, целями и задачами, объединяются в группы

¹ Архив Министерства труда и социальной защиты.

и образуют этапы прохождения государственной службы. Таким образом, прохождение государственной службы — самостоятель­ная часть института государственной службы, которая включает в себя различные этапы. Общими для всех государственных слу­жащих являются следующие этапы ее прохождения: стажировка, аттестация, повышение квалификации, поощрение и ответствен­ность, перемещение по службе, прекращение.

Таким образом, прохождение государственной службы начи­нается с момента замещения должности в результате поступле­ния на нее и заканчивается в связи с ее прекращением. При этом поступление на государственную службу не включается нами в качестве этапа в прохождение государственной службы, а выде­ляется как ее самостоятельный институт. По нашему мнению, поступление на государственную службу является не этапом, а основанием для ее прохождения, обладает особенностями, имеет свои правовые основания и условия. Вместе с тем, законодатель­ство и большинство ученых прохождение государственной служ­бы понимают широко и включают в него в качестве одного из этапов поступление на государственную службу.

В процессе осуществления государственно-служебной деятель­ности служащие проходят стажировку.

Стажировка для государственных служащих проводится в двух видах. Она может осуществляться с целью учебы, привития профессиональных навыков при назначении на должность (если такая стажировка является обязательной). При этом она является условием поступления на государственную службу. Стажировка также может представлять собой этап прохождения государствен­ной службы, являясь одной из форм повышения квалификации после назначения на должность.

Стажировка как этап прохождения государственной службы осуществляется с целью углубления теоретической и специаль­ной подготовки государственных служащих, совершенствования их профессиональных и деловых качеств, проверки практических навыков и организаторских способностей для более эффективной работы служащего на занимаемой должности или на предполагае­мой должности более высокого уровня.

Виды стажировки: внутри республики и за рубежом; краткосроч­ная (до 1 месяца) и долгосрочная (от 1 месяца до 1 года).

В каждом конкретном случае стажировки устанавливаются свои задачи. Задачами могут быть: обучение с целью восприятия лучшего опыта работы, новых методов организации и управле­-

ния; изучение опыта работы профильного структурного подразде­ления государственного органа; получение новых практических навыков в результате непосредственного участия в работе госу­дарственного органа на конкретных должностях. Цели, конкрет­ные задачи, сроки, условия стажировки определяются руководи­телем органа, направившего на стажировку. Организация и общее руководство ею осуществляется кадровыми службами направля­ющей организации.

В принимающей стажера организации приказом руководите­ля назначается руководитель-консультант из числа высококвали­фицированных специалистов, который руководит, организует и контролирует работу стажера. По окончании стажировки стажеру выдаются все необходимые документы (характеристика-отзыв, сви­детельство о прохождении стажировки и др. в соответствии с за­конодательством), а также стажером представляется отчет об ито­гах стажировки с приложением методических, практических и других материалов. Руководитель органа на основании представ­ленных материалов выносит свое решение об успешности про­хождения стажировки.

Прохождение стажировки служащими государственного аппа­рата регламентируется специальным нормативным актом — По­ложением «О стажировке служащих государственного аппарата Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Государ­ственного комитета по труду и социальной защите населения от 31 марта 1994 г. №42\

Аттестация государственных служащих является самостоя­тельным этапом прохождения государственной службы. Общей целью ее проведения является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государствен­ной службы. Конкретная цель проведения аттестации определяется законодательством. Так, в соответствии со статьей 18 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» «служащие госу­дарственного аппарата проходят аттестацию с целью оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготов­ки, правовой культуры, способности работать с людьми»². Аттес­тация должностных лиц таможенных органов проводится также в связи с необходимостью оценки их служебной деятельности, мо­-

^[1] Бюллетень нормативно-правовой информации. 1994. № 6.

² Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416; 1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.

рально-деловых качеств, повышения их персональной ответствен­ности за результаты работы.

Конечной целью проведения аттестации является определение соответствия государственных служащих предъявляемым им тре­бованиям по замещаемым должностям и перспективам их служеб­ного роста. Аттестация, таким образом, представляет своего рода оценку служебной деятельности государственных служащих.

В рамках общей цели проведения аттестации можно выде­лить ее конкретные задачи: установление соответствия занимае­мой должности, выявление перспектив применения способностей государственных служащих, выявление кандидатур в резерв на выдвижение, определение необходимости повышения квалифика­ции, подготовки и переподготовки государственных служащих.

Для обеспечения максимальной объективности оценки слу­жебной деятельности государственного служащего аттестация осу­ществляется не единолично должностным лицом органа государ­ственного управления, а специально созданной аттестационной комиссией, в установленном порядке с соблюдением всех необхо­димых процедурных форм.

Поскольку аттестация — это трудный процесс как для аттес­туемого, так и для комиссии, установлена определенная очеред­ность ее проведения. Как правило, аттестация в органах государ­ственного управления проводится один раз в 5 лет. Сокращенные сроки установлены для руководящих работников — один раз в 2,5 года в виду особого характера замещаемых ими должностей и для дипломатических работников — один раз в 3 года в виду осо­бого характера дипломатической службы, связанной, в том числе с ротациями по ней. Очередная аттестация должностных лиц та­моженных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в три года. Судьи проходят очередную аттеста­цию как периодически — один раз в 5 лет, так и в исключительном порядке. Он применяется в отношении судей, впервые назначенных на должность судьи и не имеющих квалификационного класса,— в течение первых шести месяцев работы, а также при присвоении очередного квалификационного класса судьи — не позднее одного месяца со дня истечения срока его пребывания в присвоенном ква­лификационном класс. Исключительные случаи аттестации преду­смотрены для таможенных работников. По приказу начальника таможенного органа его должностные лица аттестуются в связи с

упущениями и недостатками в служебной деятельности. Законодательством предусмотрены основания для проведе­ния внеочередной аттестации служащих. Она возможна в связи с

возобновлением контракта, переводом на вышестоящую работу или другую деятельность, в целях присвоения более высокого разряда оплаты труда. Для некоторых категорий государственных служащих предусмотрены дополнительные основания проведения внеочередной аттестации. Так, например, согласно Указу Прези­дента Республики Беларусь от 17 июля 1996 г. № 253 «О со­вершенствовании работы с руководящими кадрами в системе го­сударственных органов»¹ внеочередная аттестация может прово­диться для руководящих работников, проработавших в должнос­ти более одного года и не прошедших курсов повышения квали­фикации; не достигших по истечении одного года положительных результатов в работе руководимой отрасли (предприятия, органи­зации, учреждения).

Внеочередная аттестация судей проводится при назначении на должность судьи бессрочно, если судья был назначен (избран) на определенный срок полномочий; при назначении судьи на долж­ность председателя, заместителя председателя соответствующего суда; при назначении судьи на должность судьи в вышестоящий суд; при досрочном присвоении квалификационного класса или понижении в квалификационном классе.

В практике не исключаются случаи, когда имеют место два и более оснований для проведения очередной, исключительной и (или) внеочередной аттестации. При наличии нескольких основа­ний для проведения аттестаций проводится одна аттестация.

Порядок проведения аттестации определяется законодатель­ством Республики Беларусь. Для различных видов государствен­ных служащих разработаны с учетом особенностей государствен­ной службы и замещаемых ими должностей свои нормативные акты о порядке проведения аттестации. Так, например, правовым основанием для проведения аттестации служащих государствен­ного аппарата является «Положение об аттестации служащих го­сударственного аппарата» (постановление Министерства труда Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 18²). Руководящие кадры системы государственных органов проходят аттестацию в

^[1] Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 21; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; Собрание декретов, указов Пре­зидента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999. № 20, Ст. 561; Национальный реестр правовых актов Республики Бела­русь. 2000. № 4.

соответствии с нормами Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в систе­ме государственных органов». Судьи проходят аттестацию в со­ответствии с Положением о квалификационной аттестации и ква­лификационных классах судей судов Республики Беларусь (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 1997 г. № 62 б¹). Должностные лица таможенных органов аттестуются в соответствии с Положением «О порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь»².

Во всех органах государственного управления на основании общих нормативных актов принимаются свои акты о порядке и условиях проведения в них аттестации. Например, решением Ми­нского горисполкома от 13 марта 1997 г. № 195 утверждено Поло­жение «Об аттестации государственных служащих аппарата го­рисполкома, районных администраций, их подразделений, руково­дителей и заместителей руководителей городских служб, пред­приятий и организаций, основанных на коммунальной собствен­ности»³, а решением Минского областного исполнительного коми­тета от 29 апреля 1996 г. утверждено Положение «О порядке про­ведения аттестации председателей райгорисполкомов и их замес­тителей, руководителей структурных подразделений облисполко­ма, областных служб, предприятий и организаций коммунальной собственности»⁴.

Аттестация в органах государственного управления прово­дится на основании приказа руководителя. Приказ об аттестации утверждает сроки и график проведения аттестации, список аттес­туемых, председателя, секретаря и членов аттестационной комис­сии, перечень необходимых материалов на аттестуемых и поря­док их представления и доводится до сведения работников не менее чем за месяц до начала аттестации.

Аттестационная комиссия назначается из числа руководящих работников органа и его структурных подразделений, высококва­лифицированных специалистов. В состав комиссии входят также

^[1] Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 73.

³ Архив Мингорисполкома.

⁴ Архив Миноблисполкома.

представители работников и (или) общественных организаций — участников коллективных договоров (соглашений). При необхо­димости создаются несколько аттестационных комиссий, специа­лизация которых зависит от особенностей профессионально-ква­лификационного состава работников, подлежащих аттестации.

Законодательством предусмотрены основания для освобож­дения от аттестации. От аттестации освобождаются: лица, прора­ботавшие в должности менее одного года; выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончания учебно­го заведения; беременные женщины. Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода их на работу.

Важным направлением в работе с государственными служа­щими в сфере государственного управления являетсяповышение квалификации. Основная цель повышения квалификации госу­дарственных служащих — обеспечение постоянного соответствия уровня их профессиональной подготовки задачам социально-эко­номического и политического развития республики, совершен­ствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяю­щих успешно выполнять свои служебные обязанности.

Повышение квалификации строится на принципах систем­ности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.

Формы повышения квалификации: должностное — с отры­вом от работы сроком до одного месяца; целевое — с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе, самообразование. Повышение квалификации может осуществлять­ся в структуре органа государственного управления и за его пре­делами, внутри республики и за рубежом.

Одной из форм повышения квалификации является самооб­разование. Самообразование по индивидуальным планам осущес­твляется между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также че­рез решение актуальных управленческих задач.

Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, за­вершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экза­менов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При орга­низованной форме повышения квалификации в учебных группах

по итогам положительного завершения процесса обучения выдает­ся соответствующий сертификат установленного образца.

Организация повышения квалификации государственных слу­жащих осуществляется руководством государственного органа.

Общие основы повышения квалификации, целевые учебные программы разрабатываются Академией управления при Прези­денте Республики. Это учебное заведение является ведущим ву­зом республики в общей системе повышения квалификации и не­посредственно обеспечивает повышение квалификации руководя­щих работников органов государственного управления. Повыше­ние квалификации на его базе обеспечивается ведущими учены­ми республики, профессорско-преподавательским составом Акаде­мии управления при Президенте Республики Беларусь, другими учебными и научно-исследовательскими организациями. В целях повышения эффективности учебного процесса, его практической направленности проводятся встречи со слушателями и организу­ются выступления перед ними руководителей органов исполни­тельной власти, опытных специалистов предприятий, организа­ций, учреждений.

Руководящие кадры органов государственного управления обязательно не реже одного раза в год повышают квалификацию. Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих кадров устанавливается порядок, который предус­матривает при назначении работника на новую должность обяза­тельное повышение его квалификации по одной из существую­щих форм обучения.

Для обеспечения надлежащей реализации важного этапа про­хождения государственной службы — повышения квалификации государственных служащих, в отраслевых системах управления создаются самостоятельные отраслевые институты повышения ква­лификации.

Работники правоохранительных органов (суда и прокурату­ры) и учреждений юстиции повышают квалификацию в Институ­те переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете.

Прохождение государственной службы связано с процессом перемещения по должностям и продвижением по государствен­ной службе.

Перемещения — это любые изменения, затрагивающие изме­нения должностей государственного служащего, т.е. любое дви­жение по служебной лестнице. Таким образом, понятие и сущность

перемещения по административному праву отличаются от его по­нятия и сущности по трудовому праву. Согласно Трудовому ко­дексу перемещением признается любое существенное изменение условий труда, занятие иной, не идентичной занимаемой ранее должности.

Перемещение в процессе прохождения государственной служ­бы может осуществляться на вышестоящую должность, равноз­начную должность, нижестоящую должность. Все названные виды перемещения возможны не только в пределах данного органа, но и при переходе (переводе) на службу в другой орган.

Перемещения могут осуществляться по личной инициативе служащего, с его согласия и принудительно. По личной инициати­ве служащего возможны перемещения на нижестоящую и равноз­начную должность, в том числе по состоянию здоровья и по се­мейным обстоятельствам. С согласия государственного служащего осуществляются перемещения в случае его перехода на вышестоя­щую или равнозначную должность по инициативе нанимателя при отсутствии причин для принудительного перемещения. Принуди­тельное перемещение без согласия служащего может быть: на равнозначную должность — при необходимости замещения других должностей, для более целесообразного использования служащего с учетом его профессиональных, деловых и личных качеств или на нижестоящую должность — при сокращении штатов или занимае­мой должности и невозможности перемещения на равнозначную должность, по состоянию здоровья, по итогам аттестации, в поряд­ке дисциплинарной ответственности.

В процессе прохождения государственной службы осущес­твляетсяпродвижение государственных служащих по служебной лестнице. Продвижение — это этап служебного роста государ­ственного служащего. Оно может быть связано с перемещением на вышестоящую должность. В этом случае происходит прямой карьерный рост государственного служащего. Он осуществляется в форме вертикального продвижения.

Другие формы положительных изменений в карьере государ­ственного служащего не связаны с ростом по должности. Они осуществляются в виде горизонтального продвижения по службе и проявляются в присвоении более высокого квалификационного или тарифного разряда, категории, повышении в классе, звании, чине, ранге, увеличении денежного содержания.

В процессе прохождения государственной службы широко применяются все виды продвижения государственных служащих,

так как они имеют большое значение и позволяют достичь двух важных целей: «госорган комплектуется компетентными, наибо­лее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естес­твенную потребность в раскрытии своих способностей»¹.

Прохождение государственной службы завершается еепре­кращением. Она может прекращаться по основаниям, предусмот­ренным Трудовым кодексом (ст. 35), а также по основаниям, пре­дусмотренным в специальном законодательстве. Так, например, основанием для прекращения службы в государственном аппара­те в соответствии со статьей 21 Закона «Об основах службы в го­сударственном аппарате» может быть отставка служащего госу­дарственного аппарата. Право на отставку возникает при наличии совокупности указанных в Законе условий: достижение опреде­ленного возраста, наличие установленного общего и специально­го (в качестве служащего государственного аппарата) стажа рабо­ты. Таким образом, выход в отставку с назначением пенсии в определенном размере возможен до достижения служащим пенси­онного возраста.

Прекращение государственной службы возможно в связи с расторжением контракта по основаниям, предусмотренным в нем. К ним, в частности, могут относиться: истечение срока контракта, не предоставление декларации о доходах и имуществе или указа­ние в ней неполных (недостоверных) сведений и др. основания для его досрочного прекращения по инициативе нанимателя или по требованию служащего. Все возможные основания для прекра­щения контракта со служащими государственного аппарат пре­дусмотрены в Положении «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»².

^[1] Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государ­ство и право. 1998. № 2. С. 13.

² Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Пра­вительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Бе­ларусь. 2000. № 1.