Тема 16. Правотворчество (4 ч)
1 Понятие правотворчества.
Правотворчество – это организационно оформленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию правовыми сложившихся и действующих в обществе правил поведения.
Следует обратить внимание на тот факт, что эта деятельность предполагает не только процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами, но и предшествующий ему процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства.
Правотворчество следует рассматривать как единство трех компонентов:
- познание факторов, обусловливающих характер общественных отношений. К таким факторам относятся:
А) факторы, определяющие предмет правового регулирования (экономика, социальная сфера и т.д.);
Б) факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности;
В) факторы юридического характера:
- деятельность по формулированию норм;
- результат, который можно рассматривать и как принятый нормативный правовой акт (другой источник права) и как его действие с точки зрения эффективности регулирования отношений.
Законодательная деятельность имеет творческий характер, поскольку не просто констатирует изменения внешней среды, а направлена на ее положительное преобразование. Творчество законодателя проявляется во многих моментах. Во-первых, в ходе законотворческой деятельности возникает необходимость исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность общественных отношений в нормативно-правовом регулировании. Во-вторых, в задачу законодателя входит выявление и учет при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, а также общества в целом. В-третьих, в процессе создания правовых норм приходится использовать достижения науки, техники, культуры; проводить сравнительный анализ проекта нормы в истории, как своей страны, так и в истории других государств; определять связи создаваемой нормы с другими нормами в рамках системы права.
Принципы правотворчества
А) научности – использование приемов научного анализа, достижений науки;
Б) законности – строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов права и соблюдение процедурных правил;
В) демократизма - изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественного мнения;
Г) системности – учет системы права, системы законодательства, построения отрасли.
Формальный (нетворческий) подход к созданию правовых предписаний, нарушение изложенных принципов могут привести к допущению следующих ошибок:
- познавательных, порожденных неверной оценкой предмета будущего правового регулирования;
- содержательных, выражающихся в недостатке средств и методов правового воздействия;
- формационных – неверно выбрана форма акта;
- процедурных, связанных с нарушением процедуры подготовки и принятия актов;
- социальных – игнорирование общественного мнения.
2. Формы и виды правотворчества.
Как любая юридическая деятельность, правотворчество осуществляется в определенных формах и может быть подразделено по соответствующим основаниям на виды.
О неравнозначности понятий «формы» и «виды», но об их взаимосвязи пишет М.Н. Марченко: «В каждой стране существуют свои особенности правотворческой деятельности, ее формы и виды».
В определении форм правотворчества за основу берутся способы осуществления правотворческой деятельности. Значимость выделения форм правотворчества заключается в том, что с помощью указанных способов определяется результат правотворчества - источник права.
Форма правотворчества - обусловленный официально признанными источниками права правовой способ, при помощи которого субъект правотворчества осуществляет свою деятельность. А.В. Мицкевич пишет, что, «суммируя все существующие способы советского права, их можно было бы подразделить на 2 основные группы:
1. Прямое установление норм права путем издания нормативного акта. Сюда относится: а) издание нормативных актов органами государства; б) издание нормативного акта в порядке референдума; в) издание нормативных актов общественными организациями по общему полномочию государства, без дополнительной индивидуальной санкции.
2. Санкционирование государством иных социальных норм». В современной литературе данная традиция поддерживается. В частности, Ф.М. Раянов выделяет два способа правотворчества:
- прямое установление норм права (референдумом, государственным органом, делегированным органом);
- санкционирование (т.е. придание юридической силы некоторым обычаям, нормам, установленными общественными объединениями и т.д.).
Однако, по мнению Ю.В. Монаховой, приведенный перечень способов является неполным: по сути, А.В. Мицкевич и Ф.М. Раянов назвали два способа правотворчества - это издание нормативного акта и издание нормативного акта в порядке референдума. Выделение же такого способа, как санкционирование иных социальных норм, не совсем оправданно, поскольку само санкционирование происходит изданием нормативного правового акта (т.е. в нормативном правовом акте делается отсылка к обычаю). Получается, санкционирование - это не способ правотворчества, поскольку осуществляется способом принятия нормативного правового акта.
Ю.В. Манахова считает более правильным выделение форм правотворчества в зависимости от общепризнанных источников права. Проанализировав общепризнанные источники права в российской правовой системе, можно говорить о правотворчестве в четырех формах: 1) принятие нормативных правовых актов;
2) принятие нормативных актов путем референдума;
3) заключение договоров;
4) принятие судебных актов.
Вид правотворчества - это часть правотворчества со всеми его родовыми признаками, в том числе с характеризующими его способами правотворчества.
Правотворческую деятельность можно подразделить на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам правотворчества и 2) по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов.
По первому основанию можно выделить три вида правотворчества: 1) правотворчество уполномоченных государственных органов; 2) непосредственное правотворчество народа; 3) санкционированное негосударственное правотворчество, т.е. издание норм другими субъектами правотворчества, при котором процесс их создания проходит вне государственных органов, но в рамках уже имеющегося «государственного» права. К последнему виду правотворчества относится правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений и организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).
По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и подзаконное правотворчество.
Под законотворчеством понимается правотворческая деятельность государственных, представительных, законодательных органов (Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации) или народа по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений с учетом сложившихся экономических, социальных, политических и иных закономерностей, выражающаяся в принятии законов.
Содержание законотворчества составляет принятие актов, обладающих высшей юридической силой, - законов, посредством которых производится первичное регулирование самых важных общественных отношений. Все это позволяет говорить о значимости и первичности законотворчества.
Содержание подзаконного правотворчества составляет принятие подзаконных нормативных правовых актов. В вопросе о соотношении подзаконного правотворчества и законотворчества следует исходить из принципа подзаконности актов, составляющих содержание подзаконного правотворчества. В свою очередь, исходя из норм Конституции РФ, можно утверждать, что подзаконность данных актов заключается в подчиненности их закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Подзаконное правотворчество осуществляется во исполнение и в соответствии с законотворчеством.
Подзаконное правотворчество - это деятельность, как правило, государственных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления или иных негосударственных органов, направленная на исполнение и конкретизацию закона и выражающаяся в принятии подзаконных нормативных актов
Ведя речь о подзаконном правотворчестве, следует подробнее остановиться на нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. Во-первых, пределы правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти ограничены функциями, осуществляемыми данными органами. Во-вторых, полномочия по созданию подзаконных актов устанавливаются высшими органами государственной власти.
Правотворческая компетенция Правительства РФ определяется гл.6 Конституции РФ, федеральным конституционным законом «О правительстве РФ».
Правотворческая компетенция министерств, служб, агентств определяется многовариантна. Однако нормативные акты, определяющие правотворческую компетенцию федеральных министерств и ведомств, можно классифицировать на общие, статусные и специальные.
Общие акты распространяют свое действие на все федеральные органы исполнительной власти и определяют общую правотворческую компетенцию руководителей министерств и ведомств. К таким нормативным актам относятся в первую очередь Указы Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. и Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.
Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г, "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности".
Согласно п.8 Указа Президента 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", "иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функция по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации были четко определены виды ведомственных нормативных актов. Отмечалось, что ведомственные нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Иногда в законодательстве могут содержаться общие установки по урегулированию определенной сферы социума. Так, ст. 3 Гражданского кодекса РФ установлено, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права.
Статусные акты - это законы и положения о федеральных органах исполнительной власти, которые определяют компетенцию, в том числе и нормотворческую, того или иного министерства либо ведомства, а также их руководителей.
Примером может служить Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 24 декабря. 1994 г. (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г.), в котором была определена нормотворческая компетенция Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору. В частности, в нем отмечалось, что названое должностное лицо имеет право организовывать разработку, утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции.
Специальные акты - это нормативные акты, разработанные и принятые властным органом, направленные, как правило, на регулирование отношений в этом ведомстве, либо соподчиненных ему органах. Данные нормативные акты определяют специальную нормотворческую компетенцию таких субъектов ведомственного нормотворчества, как федеральные министры и руководители (директора) федеральных служб и агентств, заместители министров и руководителей ведомств, руководители региональных отделений федеральных органов исполнительной, власти. К данным актам следует отнести и регламенты, федеральных органов исполнительной власти, в связи с тем, что большинство содержащихся в них норм определяют общий алгоритм деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации их полномочий в установленных сферах ведения.
К специальным актам можно отнести акты Президента и Правительства РФ, содержащие поручения по разработке и принятию ведомственного акта. Поручение может быть выражено в следующих формах: в форме нормативного указа Президента или постановления Правительства; в форме акта применения права; в форме смешанного акта, содержащего как нормативные, так индивидуальные предписания.
Примером может служить Указ Президента РФ "Вопросы организации альтернативной гражданской службы" от 21 июля 2003 г., в котором содержался ряд поручений Министерству труда и социального развития РФ и Министерству обороны РФ, среди них - нормативное регулирование в области альтернативной гражданской службы.