Выборы органов местного самоуправления

Выборы в местные органы самоуправления проводятся в сходном порядке. Местные собрания и определенные законом должностные лица (губернаторы и др.) избираются прямыми выборами сроком на четыре года.

Губернатором префектуры может быть избран гражданин Японии, проживающий в данной местности и достигший воз­раста не менее 30 лет; мэром, старостой — 35 лет.

Выборы однопалатных собраний префектур, городов, де­ревень проводятся по смешанной избирательной системе, а должностных лиц (губернаторов, мэров) — по мажоритарной избирательной системе.

Отзыв

Этот институт, опирающийся на приведенное выше поло­жение части первой ст. 15 Конституции о праве народа смещать с должности избранных им публичных должностных лиц, дей­ствует в Японии в системе местного самоуправления. Например, член местного собрания может быть отозван голосованием боль­шинства избирателей, проводимым по требованию 1/3 из них. Кроме того, предусмотренная ст. 79 Конституции возможность неутверждения народом на очередной 10-летний срок судьи Вер­ховного суда тоже представляет собой отзыв.

Референдум

В качестве института непосредственного народовластия общенациональный референдум в Конституции Японии напря­мую не упоминается, и подобные референдумы здесь не про­водились. Исключение сделано относительно поправок к Кон­ституции. Напомним, что согласно части первой ст. 96 поправки к Конституции после одобрения квалифицированным боль­шинством в обеих палатах Парламента "представляются на одобрение народа; поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших либо в порядке особо­го референдума, либо путем выборов — в соответствии с ре­шением Парламента".

Однако указанное конституционное положение о ратифи­цирующем референдуме до сих пор носит чисто умозритель­ный характер, так как после попыток пересмотра Конститу­ции в 50-х гг. ни одна из палат Парламента каких-либо поправок к Конституции не предлагала. До сих пор нет закона, регулиру­ющего процедуру народного голосования по предложенным поправкам.

Помимо рассмотренных выше особенностей регулирования общенационального референдума, в гл. VIII Конституции, по­священной местному самоуправлению, в ст. 95 предусмотрена возможность проведения местного референдума в том случае, когда будет издаваться закон, применяемый в отношении толь­ко определенного местного органа публичной власти. Японский Парламент может издать такой закон не иначе, как с согла­сия большинства избирателей, проживающих на территории соответствующего местного органа публичной власти.

Государственные органы

Форма правления и государственный режим

В настоящее время, как мы уже отмечали, японская форма правления представляет собой парламентарную монархию. Благодаря этому деятельность и взаимоотношения централь­ных государственных органов имеют черты, свойственные дан­ному способу организации власти. Государственный режим пос­ле 1993 г., когда безусловное доминирование ЛДП на полити­ческой арене и в Парламенте, казалось, отошло в прошлое, приобрел черты парламентаризма. Однако сегодня похоже, что ЛДП с помощью упомянутой выше избирательной рефор­мы в значительной мере восстановила свое преобладание, хотя и вынуждена вступать в коалицию с другими партиями. В этих коалициях она доминирует, и это позволяет утверждать, что сегодня государственный режим в Японии — скорее министериальный, хотя министериализм этот неустойчивый.

Император

Императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи. Предпочтение отда­ется старшему сыну Императора. Лица женского пола насле­довать трон не могут. Царствование каждого Императора про­возглашается определенной "эрой", в соответствии с которой ведется официальное летосчисление, т. е. первый год правле­ния данного Императора считается первым годом соответству­ющей эры и т. д. С января 1989 г. после смерти Императора Хирохито на престол вступил его сын Акихито.

Статус Императора в Японии имеет свои особенности. Что­бы лучше представить себе его реальную власть, необходимо обратиться не только к юридическим полномочиям — стать­ям Конституции, но и к фактической деятельности Императо­ра. По Конституции (ст. 1) Император является символом го­сударства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть.

Согласно ст. 3 и 4 Конституции Император не наделен пол­номочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе, как с совета и одобрения Кабинета министров, который несет за них ответственность. По представлению Парламента Император назначает Премьер-министра, а по рекомендации последнего — остальных членов Кабинета; по представлению Кабинета назначает главного су­дью Верховного суда (ст. 6).

По совету и с одобрения Кабинета Император от имени на­рода осуществляет следующие действия, относящиеся к де­лам государства (ст. 7):

— промульгацию поправок к Конституции, законов, пра­вительственных указов и договоров;

— созыв Парламента, роспуск Палаты представителей и объявление всеобщих выборов в Парламент;

— подтверждение в соответствии с законом назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников;

— подтверждение общих и частных амнистий, смягчение и отсрочки наказаний, восстановление в правах;

— пожалование наград;

— подтверждение в соответствии с законом ратификаци­онных грамот и других дипломатических документов, прием иностранных послов и посланников;

— осуществление церемониала.

В соответствии с Законом об Императорской фамилии 1947 г. династийный порядок наследования престола охраняет Совет императорского двора, состоящий из двух членов император­ской семьи, Премьер-министра, председателей и вице-пред­седателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда.

Повседневные дела вместо упраздненного министерства Императорского двора решает управление императорского дво­ра, действующее при канцелярии Премьер-министра. Началь­ник управления назначается Премьер-министром с согласия Императора и руководит работой персонала, численность ко­торого в начале 80-х гг. превышала 1 тыс. человек*.

* См.: Правящие круги Японии: механизм господства. М., 1984. С. 180—182, 184.

В случае установления регентства Регент действует от имени Императора. Кроме того, Император в соответствии с законом может поручать другим лицам осуществление своих полномо­чий.

На практике у Императора еще меньше полномочий, чем у монарха Великобритании, поскольку он лишен даже таких традиционных для главы государства прав, как право вето, вли­яние на формирование правительства, верховное главноко­мандование вооруженными силами. Император — это символ единства народа*, в повседневной жизни выполняет церемони­альные функции внешнеполитического характера.

* До принятия Конституции 1946 г. он имел очень широкие полномочия как в области государственного управления, так и в сфере религии. Как отмечалось, в 1946 г. Император Хирохито, правивший с 1926 г., офици­ально отказался от своего божественного происхождения.

Целый ряд внешнеполитических мероприятий Императо­ру приходится выполнять не только единолично, но и с чле­нами императорской семьи. Например, как свидетельствует официально распространяемый красочный буклет "Император­ская семья", со времени своей свадьбы Их Императорские Ве­личества совершили официальные визиты в несколько десят­ков стран мира. По признанию императрицы, "число обяза­тельных для членов императорской семьи мероприятий резко возросло". В качестве одной из причин этого она привела "зна­чительный рост числа гостей, прибывающих из зарубежных государств, обусловленный тем обстоятельством, что число независимых государств более чем удвоилось с 1960 г., когда я только стала членом Императорской фамилии"*.

* The Japan Times. Weekly International Edition. 1997. Oct. 27—Nov. 2.

Монарх также присутствует на различных национальных праздниках и официальных торжествах. На подобных мероп­риятиях проводятся беседы с учеными, художниками и другими специалистами в различных сферах. Император часто посещает объекты социального обеспечения, промышленные предприя­тия, научные центры, художественные выставки и благотво­рительные мероприятия.

Как отмечают некоторые японские юристы и политиче­ские деятели, в связи с тем, что в Конституции отсутствует четкое разграничение между понятиями "государственные дела" и "государственная политика", отсутствуют статьи, зап­рещающие Императору затягивать выполнение решений пред­ставительного органа, равно как нет четко сформулирован­ной процедуры роспуска Палаты представителей, Император может влиять на решение этих вопросов. Указанное утверж­дение не бесспорно, поскольку в силу конституционного обы­чая Император этого никогда не делал. Следует также доба­вить, что жизнь Императора и его семьи окутана таинствен­ностью и в отличие от других монархий приставленные к нему государственные чиновники постоянно ограждают его от кон­тактов с внешним миром.

Правда, ореол таинственности, как правило, имеет далеко идущие стратегические цели, способствующие росту почтения к монарху. Не будучи задействован в решении текущих дел, он сохраняет высокий авторитет и влияние, что при определен­ных условиях важнее формальных полномочий. Как показал опрос японских избирателей в начале 90-х гг., 77% взрослых японцев поддерживали монархическую форму правления.

Парламент

В соответствии с положениями ст. 41 Конституции Японии Парламент является "высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства". Ком­петенция Парламента, вытекающая из этой его характе­ристики, в Конституции специально не определена, если не считать отдельных (достаточно многих) ее положений, пре­дусматривающих регулирование тех или иных вопросов законом. Можно, однако, сделать вывод, что японский Парламент обладает неопределенной компетенцией. Во всяком случае Парламент осуществляет законодательную власть, одобряет бюд­жет, контролирует деятельность правительства, осуществ­ляет суд в порядке импичмента в отношении тех судей, про­тив которых возбуждено дело о смещении с должности.

Состав и срок полномочий. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Па­латы, в свою очередь, состоят из выборных членов, представ­ляющих весь народ. Численный состав палат, квалификации их членов и избирателей определяются законом. Выше в пре­дыдущем параграфе все это изложено. Споры относительно квалификаций членов палаты решаются палатой большинством ²/₃ присутствующих.

Члены Палаты представителей избираются на четыре года, однако в случае роспуска палаты их полномочия прекраща­ются досрочно. В этом случае новые выборы должны быть про­ведены в течение 40 дней. Члены Палаты советников избира­ются на шесть лет, причем каждые три года палата обновля­ется наполовину.

По итогам парламентских выборов 2000 г. в составе Парла­мента оказалось 35 представительниц прекрасного пола (7% об­щей численности парламентариев). Это второй самый крупный результат за всю послевоенную историю. Первый крупный успех женщин на парламентских выборах был зафиксирован в 1946 г., когда в Палату представителей были избраны 39 женщин*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. Oct. P. 41318; The Nikkei Weekly. 2000. July 3. За последние 10 лет в Японии значительно увели­чилось число женщин, занимающих ответственные должности в государ­ственных организациях и частных компаниях, а также в политических инстанциях. Среди государственных служащих на долю женщин прихо­дится 12%, а среди судей их более 8%.

Выборы Палаты представителей должны проводиться до­статочно часто из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе прави­тельства. Поэтому предполагалось, что партийный состав ниж­ней палаты будет подвижным, более или менее точно отра­жающим изменения в общественной жизни. Напротив, более высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, час­тичная обновляемость верхней палаты Парламента, невозмож­ность ее досрочного роспуска должны были обеспечить Пала­те советников, по мысли создателей Конституции, качества консервативного противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае полевения общественного мнения и одобрения в ре­зультате этого законопроектов с соответствующим радикаль­ным содержанием эта палата воспрепятствует их принятию.

На практике же Палата советников сыграла значительную роль в срыве или отсрочке принятия как раз консервативного законодательства из-за того, что позиции монопольно пра­вившей на протяжении десятилетий ЛДП в этой палате ока­зались значительно слабее, чем в нижней палате.

Организация палат. Каждая палата самостоятельно избирает председателя и других своих должностных лиц, уста­навливает свои правила заседаний, процедуры внутренней дис­циплины, за нарушение которой может наказывать своих чле­нов, однако для исключения их из состава палаты требуется ре­шение большинством ²/₃ присутствующих (ст. 58 Конституции).

Закон о Парламенте к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей коми­тетов и генерального секретаря палаты. Из них только гене­ральный секретарь избирается не из числа членов Парламента. По сложившейся традиции вице-председателями палат изби­раются представители оппозиционных партий.

Формально председатель палаты обладает огромными пол­номочиями по контролю за парламентской процедурой. Практи­чески любая область парламентской деятельности находится под его контролем. Он вправе единолично определять повест­ку дня палаты, может изменить уже согласованную на проце­дурной комиссии очередность рассмотрения дел, обладает ис­ключительным правом открывать пленарные заседания пала­ты, предварительно известив об этом депутатов в специальном бюллетене. Председатель может предупредить парламентария об ответственности в случае допущения последним бестактно­сти, лишить его слова или передать вопрос о привлечении парламентария к ответственности на рассмотрение дисципли­нарной комиссии. Если посетитель на галерее для публики ме­шает проведению заседания палаты, председатель может при­казать ему покинуть помещение, а в случае необходимости отдать распоряжение парламентской полиции вывести его. Председатель вправе контролировать работу всех парламентс­ких служб, в том числе технических, посещает периодически заседания комиссий и санкционирует проведение публичных слушаний, дает свое согласие на парламентское расследова­ние деятельности отдельных парламентариев. Кроме того, он выполняет исключительно значимые представительские фун­кции, в частности ведет от имени палаты переговоры с предста­вителями другой палаты или Кабинета министров. Через него парламентарии могут потребовать от Кабинета министров со­звать чрезвычайную сессию Парламента или прислать своих представителей на заседание комиссии.

Однако демократические традиции, заложенные в конце 60-х — начале 70-х гг., внесли в полномочия председателя су­щественные коррективы. Так, при вступлении в должность он и его заместитель обязаны выйти из партии и хотя бы фор­мально обрести статус "надпартийности". Кроме того, по ста­рой, еще довоенной традиции председатель не участвует в голосовании своей палаты. В Палате советников он к тому же не принимает участия в выборах парламентских должностных лиц и Премьер-министра, за исключением случая, когда голоса разделились поровну. Следовательно, по неписаным законам председатель выполняет многочисленные деликатные функции по посредничеству между правящим и оппозиционным блоками в период парламентских неурядиц, а также между палатой и правительством в случае разногласий по важным вопросам.

Высоко ценится как правительством, так и оппозицией способность председателя взять на себя ответственность за какие-либо негативные последствия и спасти ситуацию. Види­мо, помимо демократических традиций тут необходим опреде­ленный опыт и навык в реализации национальной черты япон­цев сообща решать проблемы или, точнее, в том, чтобы "слу­жить мостом для взаимопонимания"*.

* Подробнее см.: Стрельцов Д. В. Современный японский парламент. М., 1994. С. 43—46.

Подобные качества могут лучше проявиться, если канди­дат на должность председателя обладает 6—7-кратным парла­ментским стажем. Немаловажное значение при этом имеет и процедура избрания председателя и вице-председателя: они выбираются консенсусом.

Каждая палата формирует два вида комиссий — постоян­ные и специальные. Постоянных комиссий в Палате предста­вителей в настоящее время 18. Большинство из них более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств: по вопросам внешней политики, по вопросам го­сударственных финансов, по вопросам образования, по соци­альным и трудовым вопросам, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства, по вопросам юстиции, по вопросам тор­говли и промышленности, по вопросам строительства, по воп­росам транспорта, по вопросам связи, по бюджету. Кроме того, создаются комиссии по делам Кабинета министров, по делам местной администрации, дисциплинарная, по процедуре, по исполненному бюджету, по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, и от численности состава палаты. В нижней палате постоянные комиссии всегда имеют больше членов по сравнению с аналогичной комиссией верхней палаты. Самая многочисленная комиссия Палаты представителей — бюджет­ная (50 членов). Комиссии по вопросам государственных фи­нансов, по социальным и трудовым вопросам, по вопросам торговли и промышленности, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства насчитывают по 40 членов.

В Палате советников 16 постоянных комиссий. Они имеют такое же наименование, что и комиссии, создаваемые в Па­лате представителей (отсутствуют только комиссии по вопро­сам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды).

Комиссии в обеих палатах формируются пропорциональ­но представительству политических партий. При этом каждый парламентарий должен быть членом не менее одной-двух ко­миссий.

Специальные комиссии не имеют партнеров в лице соответ­ствующих ведомств и действуют в течение одной парламентской сессии. Они имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции.

Закон о Парламенте разрешает председателю и вице-пред­седателю палаты, Премьер-министру и другим министрам Кабинета, заместителю генерального секретаря Кабинета ми­нистров, заместителю генерального директора канцелярии Премьер-министра и парламентским заместителям министров выйти из состава той комиссии, в которую они входили до избрания или назначения на соответствующую должность.

Председатели комиссий палат избираются их членами из парламентариев от партии, имеющей наибольшее представи­тельство. Они руководят заседаниями комиссий, следят за со­блюдением регламента, а также контролируют деятельность вспомогательного аппарата, включающего, как правило, про­фессионального консультанта и исследователей.

Статус парламентариев. Основы его определены в ст. 48—51 Конституции. Согласно им никто не может быть од­новременно членом обеих палат Парламента. Ежегодно парла­ментарии получают вознаграждение из государственной каз­ны, размер которого определяется законом и зависит от цело­го ряда факторов, таких, например, как занимаемая должность в Парламенте или правительстве. В среднем японский парла­ментарий в 1996 г. заработал (с их слов) 28,6 млн. иен (чуть больше 250 тыс. долл.). Представители оппозиции не намного отстали. Средний доход депутата-социалиста составил 24,7 млн. иен, у коммунистов — 21,7 млн. иен, что в несколько раз пре­вышает среднюю заработную плату. Помимо ежемесячного жалованья парламентарии получают единовременное преми­альное вознаграждение за полугодие, специальное пособие на почтовые, телеграфные и телефонные расходы и пособие "на изучение законопроектов". На них распространяются оп­ределенные виды социального страхования. Из средств госу­дарственного бюджета оплачивается часть организационных и представительских расходов парламентариев.

Следует отметить, что народные избранники в Японии, как и в других странах, не ограничиваются только одним жа­лованьем. Наиболее популярными "подработками" здесь счи­таются места советников при какой-нибудь фирме. Среди япон­ских парламентариев немало "многостаночников", но абсолют­ным чемпионом среди них стал Коитиро Айно, член Палаты представителей прошлого созыва от существовавшей тогда Партии новых рубежей, который одно время состоял советни­ком в штате 19 различных организаций (правда, данные дол­жны представляться по состоянию на 1 апреля!)*.

* Подробнее см.: Япония — сегодня. 1997. Окт. С. 9.

Кроме предусмотренных законом случаев, члены обеих палат не могут быть арестованы во время сессии Парламен­та. Если же кто-то из них был арестован до открытия сессии, то по требованию палаты он подлежит освобождению на пе­риод сессии. Вне пределов Парламента парламентарии не от­вечают за свои речи, высказывания и голосование в палате.

Палата согласно части второй ст. 58 Конституции может наказывать своих членов за нарушения дисциплины и даже исключать их из своего состава, для чего требуется решение не менее ²/₃ присутствующих членов палаты.

Каждый член Парламента имеет право нанимать двух по­мощников, ему предоставляется специально оборудованный ра­бочий кабинет. Депутатские группы имеют возможность пользо­ваться услугами исследовательских и справочных служб.

Парламентарии объединяются в партийные фракции.

Общая процедура Парламента в основе своей опре­деляется положениями ст. 52—57 Конституции. Очередные сес­сии его созываются один раз в год. Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию по своей инициативе и обязан сделать это по требованию членов одной из палат.

Закон о Парламенте устанавливает, что очередная сессия длится в течение 150 дней. Чрезвычайная или специальная сессии созываются на срок, определяемый соглашением палат в их соответствующих резолюциях. Если же палаты не придут к единому мнению о сроке созыва чрезвычайной или специ­альной сессии или если Палата советников не примет указан­ную резолюцию, действует решение Палаты представителей.

В случае досрочного роспуска Палаты представителей Пар­ламент подлежит созыву в течение 30 дней после выборов. Роспуск Палаты представителей влечет прекращение заседа­ний и Палаты советников, однако при крайней необходимости в интересах страны Кабинет министров может созвать в пери­од отсутствия Палаты представителей чрезвычайную сессию Палаты советников. На этой сессии может быть постановлено о временных мерах, которые утратят силу, если не будут одоб­рены Палатой представителей в течение 10 дней после откры­тия следующей сессии Парламента.

Кворум для заседаний палаты составляет ¹/₃ общего чис­ла ее членов. Кроме оговоренных в Конституции случаев, ре­шения палаты принимаются большинством присутствующих ее членов, а при равенстве голосов решает голос председатель­ствующего. По требованию не менее 1/5 присутствующих чле­нов палаты проводится поименное голосование с указанием в протоколе заседания, как проголосовал каждый из парламен­тариев. Вообще-то используются три формы голосования:

— голосование вставанием;

— голосование бюллетенями — тайное, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя "за", или голубого — "против", или поименное, когда голосующие при­крепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией;

— голосование "невозражением", когда председатель спра­шивает парламентариев, кто из них возражает против пред­лагаемого решения. Если таковых нет, решение принимается, если есть — прибегают к другой форме голосования. По сути это — принятие решения консенсусом.

Заседания — открытые, но по решению не менее ²/₃ при­сутствующих членов палаты она может провести закрытое за­седание. Протоколы открытых заседаний публикуются в спе­циальном правительственном вестнике, который поступает в открытую продажу. Протоколы закрытых заседаний считают­ся секретными.

Предварительное рассмотрение вопросов ведется обычно в комиссиях. По завершении рассмотрения законопроекта или иного вопроса комиссия обязана представить через своего пред­седателя доклад председателю палаты о результатах работы комиссии и протокол заседания. При этом мнение партийного меньшинства комиссии, поддержанное не менее чем ¹/₁₀ при­сутствующих членов, может быть доложено палате одним из представителей меньшинства вслед за докладом председателя. В этом случае председателю палаты представляется краткий письменный доклад, отражающий позицию меньшинства, со списком сторонников. Председатель палаты может установить время для доклада мнения меньшинства. Письменный доклад помещается также в стенограмме заседаний палаты вместе с докладом комиссии.

Как правило, заседания комиссии делятся на два типа: рабочие заседания и общие заседания. На заседаниях первого типа, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Пре­мьер-министр), высокопоставленные правительственные чи­новники. На общих заседаниях, рассматривающих более мел­кие вопросы или "шлифующих" уже принятые важные ре­шения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга.

Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопро­ектов, касающихся налогов. Стенограммы заседаний комиссий распространяются лишь среди парламентариев, хотя чисто формально они не относятся к разряду закрытых документов.

Законодательный процесс. Основы его весьма не­полно изложены в ст. 59—61 Конституции, но подробно он урегулирован регламентами палат Парламента.

Правом законодательной инициативы обладают парла­ментарии и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламента­рии вносят их в ту палату, членами которой состоят. Законода­тельная инициатива парламентариев характеризуется некото­рыми требованиями. Парламентарий, желая внести законопро­ект, должен заручиться письменной поддержкой соответственно 10 советников или 20 представителей, сопроводить предлагае­мый документ письменным обоснованием, соблюсти установ­ленные сроки подачи и т. д. Для законопроектов, связанных с бюджетом, требуется минимальная поддержка соответствен­но 20 советников или 50 представителей. Как указывают многие исследователи, требование групповой инициативы парла­ментариев вызвано главным образом фракционной раздроб­ленностью палат японского Парламента. Следует отметить, что помимо некоторого неудобства, связанного со сбором подпи­сей в поддержку вносимого в палату законопроекта, подобный порядок осуществления законодательной инициативы имеет ряд преимуществ. Прежде всего он способствует сокращению чис­ла так называемых "любительских" законопроектов, которые зачастую, кроме стремления их автора привлечь к себе вни­мание, ничего не содержат. Кроме того, коллективная под­держка усиливает чувство ответственности законодателей.

Законом о Парламенте установлен ряд мер, направлен­ных на рационализацию законодательной инициативы и повы­шение взаимной ответственности участников законодательно­го процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законо­проекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой до­кумент только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной влас­тью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку.

Обсуждение законопроекта в палате. После внесения за­конопроекта в любую из палат председатель палаты, в кото­рую он представлен, передает документ на рассмотрение со­ответствующей комиссии. Дальнейшее прохождение проекта закона через палату возможно тремя путями:

1. Законопроект до вынесения на пленарное заседание палаты сразу поступает в постоянные или специальные комис­сии. Это классический путь, характерный для подавляющего большинства законопроектов. Здесь сначала заслушивают ав­торов проекта, затем выступают с вопросами парламентарии от различных политических партий. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются эксперты по данной про­блеме.

Для изучения отдельных вопросов, связанных с законопро­ектом, комиссии могут создавать подкомиссии. Затем происхо­дит обсуждение документа членами данной комиссии. В случае принятия последней положительного решения законопроект выносится на пленарное обсуждение в палату.

Комиссии подготавливают подавляющее большинство за­конопроектов. Это вызвано прежде всего необходимостью всесторонне и детально обсудить все их положения. Силами одних (парламентариев это сделать подчас весьма затруднительно, а представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кругов, других заинтересованных сторон регламенты палат запрещают находиться в зале, где проходит пленарное заседание палаты. Кроме того, детальное обсуждение документов требует значительной траты времени, а официальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенность их дея­тельности — это теснейшая связь с соответствующими орга­нами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из парламентариев, имеющих в про­шлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Представи­тели центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий для участия в рассмотрении законопроектов*.

* См.: Макаров А. А. Политическая власть в Японии: Механизм функционирования на современном этапе. М., 1988. С. 25.

Регламенты палат предусматривают особенности участия председателей комиссий в обсуждении. В этом случае предсе­датель обязан занять кресло рядового члена комиссии и не имеет права вернуться на председательское кресло до тех пор, пока не закончится обсуждение и не будет принято решение по обсуждаемому вопросу.

2. В соответствии с требованиями регламента законопроект направляется непосредственно на пленарное заседание палаты, без обсуждения в комиссиях. Речь в данном случае чаще всего идет о законопроектах, выдвигаемых самими комиссиями и не требующих их дополнительного согласования. Однако иногда по этому пути идут и при проведении через палату иных, требующих безотлагательного принятия законопроек­тов. Инициатор может указать в обосновании, что законопроект не нуждается в экспертизе комиссии, но окончательное решение на этот счет принимает палата.

3. Законопроект сперва представляется на пленарном заседании, где инициатор разъясняет его цель и содержание. От имени правительства пояснения к законопроекту дает либо сам Премьер-министр, либо один из членов Кабинета министров. Законопроекты парламентариев соответственно представляют­ся их авторами, законопроекты комиссий — председателями комиссий. Последний вариант рассмотрения более характерен для принципиальных и чреватых конфронтационностью зако­нопроектов.

Премьер-министр и другие государственные министры, независимо от того, являются они членами одной из палат Парламента или нет, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из них для выступлений по законопроектам.

Принятие закона. Законы в принципе принимаются ре­шением обеих палат Парламента. Однако в Японии, как и в ряде других стран, в законодательном процессе нижняя пала­та имеет больший вес. Это подтверждается положениями Кон­ституции и Закона о Парламенте. Если Палата советников от­клоняет законопроект, принятый нижней палатой, то он ста­новится законом после его вторичного принятия большинством не менее ²/₃ голосов присутствующих членов Палаты пред­ставителей. В такой ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат, на котором нижняя палата вследствие своей большей численнос­ти может получить преимущество. Она может предложить и создание согласительной комиссии, в которую избираются по 10 парламентариев от каждой палаты. Кворум для принятия решений в этой комиссии составляет не менее ²/₃ ее состава. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или если этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.

Если Палата советников не проголосовала по законопро­екту в течение 60 дней после получения его от Палаты пред­ставителей (исключая время перерыва в работе Парламента), законопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой предста­вителей в соответствии с изложенным выше.

Принятый закон подписывается компетентным государ­ственным министром и контрасигнуется Премьер-министром, после чего промулъгируется Императором от имени народа и опубликовывается. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.

Согласно ст. 60 Конституции бюджет вносится только в Палату представителей. Правом составления проекта закона о бюджете обладает только Кабинет министров. Ему же при­надлежит право законодательной инициативы по этому воп­росу. Если в ходе рассмотрения проекта закона, касающегося бюджета или вообще финансов, комиссия палаты пожелает предложить альтернативный проект или поправки к правитель­ственному документу, то Кабинету обязательно должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по этому вопросу. Обсуждение проекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и прочих членов Кабинета, которые тут же дают необходимые разъяснения и отвечают на вопросы парламентариев. Если в комиссии рассматривается финансо­вый законопроект, внесенный парламентарием, председатель должен, перед тем как вынести его на голосование, предоста­вить возможность Кабинету высказать свое мнение по нему. Такое же правило должно действовать и в случае поступле­ния предложений отдельных членов комиссии, направленных на увеличение общей суммы бюджета, а также поправок к проекту, ведущих к увеличению расходов в бюджете или дру­гим способом нарушающих бюджет. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин мо­жет подать заявку на участие в обсуждении, а председатель бюджетной комиссии отбирает из подавших заявки несколько человек, которые и участвуют в открытом обсуждении зако­нопроекта о бюджете^*.

^* См.: Кузнецов О. А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономи­ческих связей Япон<