Глава xiii. основы конституционного права индии

Конституция Индии

Конституционное развитие

Республика Индия (Бхарат), или Индийский Союз, — круп­нейшее федеративное демократическое государство, занима­ющее второе место в мире по численности населения, кото­рая приближается к 1 млрд. человек. По многим показателям она входит в десятку наиболее развитых стран.

Индия была в числе первых крупных стран, освободив­шихся после Второй мировой войны от колониальной зависи­мости. Она создала свою оригинальную государственность и Конституцию, которые стали объектами изучения и в опреде­ленной степени примерами для других освобождавшихся вслед за ней стран и народов. Эта "живая лаборатория развивающе­гося конституционализма" оказалась своеобразной моделью, воплотившей в себе многие характерные для афро-азиатских конституций черты, проблемы и тенденции. Индийская Кон­ституция за полвека своего развития продемонстрировала уди­вительное сочетание типичности и оригинальности, модернизма и традиционности, а главное — способность приспосабливать­ся к меняющимся условиям современного мира и достаточно эффективно обеспечивать развитие этой громадной, многона­циональной, поликонфессиональной, разнокастовой и столь многоликой страны, которая в этом отношении напоминает Россию.

Британское проникновение на Индостанский полуостров начала осуществлять на рубеже XVII в. Ост-Индская торговая компания, превращенная позднее в публичную корпорацию. Она постепенно подчиняла себе существовавшие тысячелети­ями местные общины и феодальные государственные струк­туры. В дальнейшем функции власти на полуострове перешли к назначаемым британским правительством чиновникам, кото­рые действовали на основании законов об управлении Индией, издававшихся британским Парламентом. Главный британский администратор стал даже именоваться Вице-королем Индии.

Колониальное владычество Соединенного Королевства в Индии осуществлялось как в прямой, так и в косвенной форме. Прямая выражалась в создании провинций, управлявшихся британскими администраторами, а косвенная — в сохранении ряда индийских княжеств, правители которых — раджпра-мукхи — были поставлены в феодальную зависимость от бри­танской Короны, представленной Вице-королем, и вынужде­ны были следовать указаниям своих британских "советников". Хотя это колониальное владычество обеспечивало экономи­ческую эксплуатацию богатейших ресурсов огромной страны и преследовало также военно-стратегические цели, объективно оно имело для народов полуострова и положительные послед­ствия — ускорило их приобщение к современной цивилиза­ции, создало властные структуры с элементами демократии и вооруженные формирования, развило, сколь ни парадоксаль­но, национальное самосознание, что дало возможность затем добиться государственной независимости.

После мощного народного восстания 1857 г., жестоко по­давленного, британцы осознали необходимость привлечения к участию в управлении местной элиты, которая в 1885 г. создала национальную политическую организацию "Индийский нацио­нальный конгресс" (ИНК). Эта организация возглавила нацио­нально-освободительное движение в стране. Его особенностью стало инициированное Махатмой Ганди движение граждан­ского неповиновения (сатьяграха). Однако национально-освобо­дительное движение раздиралось межрелигиозными противо­речиями, прежде всего между индусами и мусульманами.

Принятый в 1919 г. очередной Закон об управлении Индией "открыл новую главу" в истории ее конституционного разви­тия, начав процесс постепенной передачи власти в стране ин­дийцам, отмечал индийский профессор Махадео Прасад Шар­ма*. По этому закону реальное управление страной оставалось в руках генерал-губернатора в совете, который был ответствен только перед британским Парламентом, однако были учреж­дены две законосовещательные и большей частью выборные палаты — Государственный совет и Законодательное собра­ние.

* См.: Шарма М. П. Государственный строй Индийской Республики. М., 1958. С. 32.

В 1935 г. британский Парламент издал последний Закон об управлении Индией. Он учредил всеиндийскую федерацию, в состав которой вошли провинции и княжества. На федеральном уровне и в провинциях система власти подлежала перестройке по парламентарному образцу. Федерация, впрочем, не была достроена из-за противодействия партий, но ответственные пра­вительства в провинциях были сформированы.

Когда началась Вторая мировая война, британское прави­тельство объявило Индию воюющей стороной, против чего выступил ИНК, отозвавший свои правительства в провинциях. Напротив, правительства Мусульманской лиги продолжали ра­ботать, и в 1940 г. Мусульманская лига потребовала создать мусульманское государство Пакистан.

Для разработки Конституции было избрано Учредитель­ное собрание, которое приступило к работе в декабре 1946 г. Оно создало несколько комитетов по выработке разделов про­екта Конституции, в которые вошли виднейшие политичес­кие деятели и ученые страны. Мусульманская лига, однако, участвовать в выработке Конституции отказалась.

Закон о независимости Индии британский Парламент при­нял 18 июля 1947 г. Этот закон предусмотрел создание с 15 ав­густа независимых доминионов Индии и Пакистана, причем Пакистан создавался из двух частей — западной и восточной, между которыми пролегало 1600 км индийской территории. Кашмир на границе с Западным Пакистаном оказался спорной территорией, из-за которой между обоими государствами ве­лись боевые действия и которая в настоящее время разделе­на, хотя обе страны продолжают претендовать на нее целиком. В 1971 г. не без помощи Индии Восточный Пакистан вышел из состава Пакистана и стал отдельным государством Бангладеш. Таким образом, на территории бывшей британской колонии Индии существуют ныне три независимых государства.

После длительного обсуждения 26 ноября 1949 г. проект Конституции был утвержден Учредительным собранием, и 26 ян­варя 1950 г. Конституция Индии вступила в силу. Эта Консти­туция как бы подвела итог борьбы народов Индии за независи­мость. В то же время она явилась и по сей день остается сво­его рода социальным компромиссом. Стремление согласовать приемлемым образом чаяния и интересы различных классов и слоев общества, различных этносов, религиозных общин и каст и приблизиться к общенациональному консенсусу имеет в Ин­дии характер тенденции, усилившейся в процессе развития Конституции.

Конституция утвердила государственный суверенитет, соз­дала предпосылки для подкрепления политической независимости независимостью экономической, для обеспечения един­ства государства и управления страной, разобщенной сложней­шими языковыми, национальными, религиозными и кастовы­ми барьерами, для повышения чрезвычайно низкого жизнен­ного уровня людей, для устранения феодально-колониальных пережитков, сковывавших развитие внутреннего рынка. Кон­ституция открыла юридические возможности для развития в стране демократии, стала правовой основой для различных отраслей национального законодательства, определила глав­ные направления дальнейшего развития государства.

Индия своей Конституцией создала прецедент: отказалась от статуса доминиона, провозгласив республику, и в то же время осталась в составе Содружества, возглавляемого британской Короной. До этого в Содружестве участвовали наряду с быв­шей метрополией только доминионы, за которыми Вестминстер­ский статут 1931 г. признал государственный суверенитет.

Для того чтобы добиться единообразия законодательства на всей территории Индии, в Конституцию были включены эле­менты гражданского, административного, финансового, процес­суального, трудового и других отраслей права, которые обыч­но содержатся в текущем законодательстве. В результате стремления объять по возможности большую сферу жизни Конституция оказалась хотя и продуманной, но одной из са­мых объемных писаных конституций мира^*, местами крайне задетализированной и весьма сложной по структуре.

*См.: Gupta R. К., Sarkar S. С.Overview of Constitutional Law of India. Delhi, 1982. P. 111.

Эти кажущиеся внешними качества и предопределили не­которые тенденции дальнейшего развития индийского консти­туционного права: многочисленность принимаемых поправок; стремление "индианизировать" заимствованные иностранные нормы и идеи; желание, легко заменяя детали, сохранить ба­зовый каркас Конституции (теория неизменяемых "основопо­лагающих черт и структуры Конституции"), переплетенность собственно конституционных норм с решениями Верховного суда, вынесенными в порядке конституционного контроля, законами, имеющими конституционное значение, обычаями, делегированным законодательством и т. д. Создатели Консти­туции Индии использовали те государственные институты и инструменты, которые уже были известны населению и ус­пешно работали*.

* См.: Kashuap S. C. The Political System and Institution Building under Jawaharlal Hehru. N. D., 1990. P.18.

При отсутствии достаточного опыта собственного консти­туционного развития в Индии был избран путь использования положений конституций других стран и приспособления их к специфике индийских условий. Поэтому в Конституции Индии можно выявить статьи, имеющие формальное сходство с кон­ституционными положениями Великобритании, США, Ирлан­дии, Канады, Австралии, германской Веймарской республики, Японии, Бирманского Союза, ЮАР и некоторых других высо­коразвитых и развивающихся стран.

Советские и индийские ученые отмечали, что на Консти­туцию Индии и ее развитие оказали влияние Конституции СССР 1936 и 1977 гг.* Оно выразилось прежде всего в расши­рении перечня социально-экономических прав, во внесении в Конституцию Индии основных обязанностей граждан и про­возглашении руководящих принципов политики государства в социальной области (см., например, ст. 38, 39, 41, 47). В стать­ях, направленных на поднятие социального, экономического и культурного уровня отсталых групп населения, каст и пле­мен, можно заметить некоторую аналогию с опытом нацио­нального строительства Советского Союза и мерами, прини­мавшимися в СССР для ликвидации отсталости и неравенства различных национальностей. Из анализа текста индийской Кон­ституции следует формальное признание ею стремления к социальному, политическому и экономическому равенству всех членов общества. К сожалению, этот принцип не претворяется в жизнь в полном объеме.

* См.: Левин И. Д., Мамаев В. А. Государственный строй Индии. М., 1957. С. 62; Mal Lodha. Fundamental Law of India and USSR // Indo-Soviet Law Seminar. Jodhpur, 1985; Sharma J.New Soviet Constitution: an Indian As­sessment. N. D., 1983.

Конституция осуждает эксплуатацию, угнетение, содей­ствует модернизации страны. В основе индийской модели раз­вития по "третьему пути" (не капитализм и не социализм) были заложены жизненные реальности и приспособленный к ним комплекс ценностей социальной справедливости и демо­кратии. Эти идеи не были заимствованы ни в СССР, ни из опыта социалистов Европы, а уходили своими корнями в глубь индийской религиозно-культурной традиции. В документах ИНК, длительное время руководившего страной в период борьбы за независимость и после ее завоевания, неоднократно указы­валось, что Индия стремится построить "общество социалисти­ческого образца". В результате принятия в 1976 г. 42-й поправки к Конституции в ее преамбулу было включено определе­ние Индии как "суверенной, социалистической, светской и демократической республики". В лозунгах индийских полити­ческих партий все чаще встречается термин "демократиче­ский социализм", означающий своеобразный сплав индийско­го социализма, национализма и западного либерализма.

Несмотря на использование конституционного опыта дру­гих стран, индийская Конституция отнюдь не стала сборником заимствований из иностранных конституций. Индийская кон­ституционная теория и практика в значительной степени пре­ломляют заимствованные нормы, положения и идеи, наполняя их новым содержанием, придавая им все более своеобразный, национальный характер, соответствующий потребностям ин­дийской действительности. Эта тенденция к самостоятельному правотворчеству особенно четко проявилась в ходе развития Конституции в прошедшие после принятия Конституции де­сятилетия.

Развитие конституционализма в независимой Индии про­исходило иначе и в других социально-экономических услови­ях, чем, например, в высокоразвитых странах Европы. Консти­туционные процессы, которые растянулись в Европе на века, были спрессованы в Индии в десятилетия и протекали в срав­нительно бедной и малограмотной стране. Здесь в обществе сталкиваются и переплетаются в сложном взаимодействии со­циальные, экономические и политические процессы и отноше­ния, которые присущи различным историческим эпохам. Так, у отсталых жителей лесных и горных районов еще сохранились элементы родоплеменных отношений, во всем обществе силь­ны традиции индуизма и ислама, в деревнях живучи некоторые феодальные пережитки. Это питательная база для сохранения традиционных и нетрадиционных (докапиталистических) соци­альных слоев, которые весьма многочисленны в Индии.

Осложняет ситуацию чрезвычайная религиозная неоднород­ность населения и признание в Индии различных религиозных правовых систем, с чем также нельзя не считаться. Общинно-кастовая и национально-языковая разобщенность, резкая диф­ференциация между отдельными районами страны, недоста­точно развитая инфраструктура — все это делает непростым реализацию конституционных положений, которые должны единообразно пониматься и применяться на всей территории государства.

За полвека действия Конституция независимой Индии пре­терпела весьма глубокие изменения. По мнению, профессора Д. Д. Басу, "почти каждое первоначальное положение Консти­туции было изменено либо путем внесения формальных по­правок, либо посредством судебных толкований и поэтому оцен­ка действующей Конституции сама по себе уже представляет чрезвычайно сложную задачу"*. Внесенные за это время бо­лее 80 поправок существенно видоизменили структуру Кон­ституции, текст и реальное содержание многих конституци­онных положений. Так, была дополнена преамбула, две части упразднены и две добавлены, а 18 других — многократно из­менялись.

* Basu D.D. Introduction to the Constitution of India. 9"'ed. N. D., 1982. P. 364.

Конституционное развитие Индии можно разбить на два взаимообусловленных и связанных логикой общественно-исто­рического развития этапа. Хронологически водораздел между ними несколько растянут во времени и приходится на конец 70-х — начало 80-х гг.

Первый этап начался с обретения независимости и про­должался до конца 70-х гг. Это был исторический этап, когда в Индии совершилась и в основном была завершена "нацио­нальная, по существу буржуазно-демократическая, револю­ция как политическая, так и социальная... Хотя проведенные политические и социально-экономические преобразования, как правило, носили компромиссный характер, они существенно изменили политический строй, а во многом и социально-эко­номическую структуру страны"*. В этот период происходило становление, отлаживание и развитие Конституции Индии как высшего закона молодой освободившейся от колониальной за­висимости страны с относительно низким уровнем развития капитализма и с еще существенными феодально-колониаль­ными пережитками.

*Комаров Э. Н. Некоторые концептуальные проблемы социально-поли­тического развития // Экономическое, социальное и политическое раз­витие Индии (1947—1987). М., 1989. С. 105.

Первый период социально-экономической и политической эволюции независимой Индии получал правовое обеспечение на основе не только первоначального текста Конституции, но и поправок к ней, которые были непосредственно направлены на решение задач этого этапа развития: поправки способство­вали устранению феодально-колониальных пережитков про­шлого, проведению аграрных реформ, национализации пред­приятий, банков, целых отраслей промышленности и созданию на этой базе самого мощного в развивающемся мире государственного сектора. Принятые за это время конституционные поправки привели к существенным (даже слишком!) ограниче­ниям права частной собственности и введению государственно­го регулирования экономики. Имели место некоторые ограни­чения прав граждан.

"Спускаемый сверху" посредством использования государ­ственного аппарата, обладающий определенными антифеодаль­ными, прогрессивными чертами государственный сектор по­могает разрешать противоречия в рамках единого националь­ного народного хозяйства, но в то же время он не всегда достаточно эффективен. Модернизация индийской экономики и все более широкое включение ее в мировой рынок оказали воздействие не только на политическую жизнь страны, но и на правовую надстройку и ее конституционные основы.

В течение всего периода независимости наблюдается тенденция к расширению функций и масштабов деятельности индийского государства, а вместе с ним сфер и объема консти­туционного регулирования. В то же время закономерное раз­витие гражданского общества, становление правового государ­ства и современной демократии в Индии все сильнее препят­ствуют усилению этой тенденции.

Так, принятая уже в 1951 г. 1-я поправка ввела опреде­ленные ограничения частной собственности, которые позволи­ли провести ряд реформ в экономической области, прежде всего аграрную реформу, которая устранила феодальное зем­левладение. Дополнительные уточнения в эти положения были внесены 4-й поправкой в 1955 г., 17-й поправкой в 1964 г., 25-й поправкой в 1971 г., 42-й поправкой в 1976 г., 44-й поправкой в 1978 г., к чему мы еще вернемся.

Одной из первых крупнейших реформ была реорганиза­ция штатов в основном по лингвистическому принципу, осу­ществленная в 1956 г. (7-я поправка). Первоначально субъекта­ми федерации были три группы штатов — А (бывшие провин­ции Британской Индии), В (княжества) и С (территории, управляемые из центра, но с возможным созданием выбор­ных законодательных органов и ответственных правительств), а кроме того, существовали территории группы D, управляв­шиеся только исполнительной властью центра. В результате реформы раджпрамукхи (наследственные монархи в княже­ствах) утратили власть, княжества были ликвидированы и со­зданы два вида территориальных единиц — штаты и союзные территории, о статусе которых мы расскажем ниже в § 6 настоящей главы. Сейчас отметим лишь, что 14-я поправка(1962 г.) демократизировала систему управления союзными тер­риториями, предоставив им самоуправление. Система отноше­ний между центром и штатами корректировалась 42—44-й по­правками, причем подчас в противоположных направлениях, что определялось политическими линиями партий, формиро­вавших Правительство.

Второй этап эволюции Конституции начался с конца 70-х гг. и продолжается в настоящее время. Он связан с окончатель­ной "доделкой" общедемократических преобразований, изме­нением партийной системы — ликвидацией доминирования одной партии, окончательным преодолением феодально-колони­альных пережитков в индийском обществе, достигшем к этому времени среднего уровня экономического развития и продол­жающем эволюцию в направлении современного рынка, ориен­тирующемся на рывок в постиндустриальное будущее. В сфере экономики возросло значение конституционного регулирова­ния взаимодействия трех относительно самостоятельных, но взаимосвязанных укладов, в значительной степени определя­ющих экономическое развитие Индии: крупного частного ка­питала, государственного сектора и мелкого частнокапитали­стического производства. В стране сложился и становится все более влиятельным средний класс, включавший уже к концу 80-х гг., по различным оценкам, от 50 до 140 млн. человек, к которому примыкает сформировавшийся в "зонах зеленой ре­волюции" и крепнущий слой фермерства*.

* См.: Клюев Б. И. Изучение и использование опыта независимой Индии как важный элемент российско-индийских связей // Россия и Индия в современном мире. М., 1995. С. 86.

Принципиальные изменения, символизирующие переход от одного этапа эволюции Конституции Индии к другому, вне­сены упомянутой 44-й поправкой 1978 г. Они укрепили эффек­тивный рыночный компонент экономики, уточнили компетен­цию высших органов государственной власти, содержат ряд мер по ликвидации наиболее авторитарных положений 42-й поправки. Из последующих поправок надо отметить институционализацию политических партий 52-й поправкой, снижение 61-й поправкой возрастного избирательного ценза. Для второго этапа развития Конституции Индии характерны постепенное преодоление черт и тенденций, присущих конституциям раз­вивающихся стран, и, напротив, включение положений, ана­логичных тем, которые содержатся в конституциях высокораз­витых государств. Логика и опыт весьма бурного и самобытного развития Конституции Индии позволяют предположить, что на втором достаточно продолжительном этапе с учетом индий­ской специфики будут рождаться и развиваться новые, на­правленные в постиндустриальную перспективу, тенденции и черты индийского конституционализма, которые сегодня лишь намечаются.

Несмотря на столь многочисленные изменения, уже вне­сенные в Конституцию, перед ней, в плане перспектив дальней­шего развития, остаются еще весьма серьезные проблемы, которые требуют своего разрешения. Среди таких проблем даль­нейшее развитие федерации и решение национально-языко­вого вопроса на подлинно демократической основе, расшире­ние прав и свобод и их обеспечение, связь их с основными обязанностями и наполнение последних реальным содержани­ем, решение проблемы соотношения основных прав и руково­дящих принципов политики государства (см. ниже — § 2 и 3 настоящей главы), сглаживание наиболее авторитарных черт чрезвычайных положений Конституции и др.

Эволюция индийского конституционализма в начале треть­его тысячелетия будет, наверное, в значительной степени определяться диалектикой взаимодействия превалирующей демократической и ослабевающей авторитарной тенденций, отражающих два противоположных, но связанных между со­бой подхода экономически доминирующих и политически пра­вящих кругов к решению проблем эффективного развития, сохранения единства государства и обеспечения стабильного прогресса общества. Этот процесс осложняется, однако, высо­ким уровнем напряженности межклассовых, этнических, ре­лигиозных, кастовых и социальных противоречий в условиях динамично развивающихся под воздействием научно-техниче­ской и технологической революции основ современной рыноч­ной экономики.