Глава XII. Основы государственного права Китая

Конституция Китая

Конституционное развитие

У Китая довольно бурная конституционная история.

К началу XX в. Китай все еще сохранял феодальную госу­дарственность с традиционной бюрократической организацией власти. Отношения между Императором, народом и чиновниче­ством формально выглядели следующим образом. Император (Богдыхан) рассматривался как "сын Неба", выражающий его волю и призванный по-отечески заботиться о народе и чинов­ничестве, причем последнее составляло особую часть китайс­кого общества. Характерно в этом смысле высказывание, ко­торое встречалось в манифестах при вступлении на престол Императора: "Правление империей поручено одному мне Не­бом и моими предками, и я рассматриваю счастье моего наро­да и моих чиновников как свое собственное"*. Управлявшая страной маньчжурская императорская династия Дайцинов не стремилась к реформам, в частности и потому, что исходила из превосходства собственного опыта над европейским. Поэто­му в Китае в отличие, например, от соседней Японии движе­ния к конституционному строю в XIX в. не наблюдалось. Одна­ко ситуация изменилась в начале XX в.: неудачные войны с европейскими странами и с Японией, а также восстания насе­ления заставили правительство осознать необходимость реформ. Европейский конституционный опыт был изучен специально посланной для этого в Европу комиссией.

* Китайские манифесты // Восточное обозрение. 1887. № 19. С. 6.

Императорским указом от 20 августа 1906 г. возвещалось о предстоящем введении конституционного правления и соот­ветствующих подготовительных мерах. Строго говоря, именно данный документ следует считать первым камнем в фундамен­те китайской конституционной истории. Затем последовала серия императорских указов, направленных на создание условий для конституционного правления. Были приняты следую­щие меры:

— учреждена Конституционная палата (16 октября 1906 г.),

— уточнены подготовительные меры (17 сентября 1907 г.),

— определены общие основания конституционных зако­нов, условия и порядок избрания членов парламента и меро­приятия до его открытия (27 августа 1908 г.),

— утверждено Положение о Конституционной палате (3 июня 1909 г.).

В этих и некоторых других актах Императором и его ок­ружением была намечена программа преобразований, рассчи­танная на 9 лет (с 1908 по 1916 г.) и предшествующая откры­тию парламента. По этим проектам вся полнота верховной вла­сти должна была принадлежать Императору, а парламент был задуман как совещательный орган. До созыва парламента был создан особый совещательный орган — Конституционная палата. Несмотря на столь многообещающее название, кон­ституционные вопросы этот государственный орган рассмат­ривать не мог, но на его рассмотрение представлялись бюд­жет, установление налогов, заключение займов, издание но­вых законов и отмена старых, а также иные вопросы по распоряжению Императора. В состав Конституционной палаты входили три категории лиц: 1) выборные, утверждаемые вер­ховной властью (16 человек, принадлежавших к император­ской фамилии; 12 представителей титулованных маньчжурс­ких и китайских фамилий; 6 представителей от дальних род­ственников императорской фамилии; 14 князей и дворян от окраин Китая — Монголии, Тибета и Восточного Туркестана, а также 10 представителей науки и 10 обладателей наиболь­шего капитала); 2) назначаемые высшими правительственными учреждениями с утверждением их верховной властью (32 чи­новника от министерств и высших правительственных учреж­дений); 3) выборные от населения, утверждаемые самой Па­латой (100 представителей из среды членов провинциальных земских собраний, избираемых последними). Всего Палата на­считывала, таким образом, 200 членов*. Половина состава Кон­ституционной палаты, следовательно, не только представ­ляла знать, но и являлась верхушкой правящей элиты, и в определенной степени парадоксально; что Конституционная палата сразу начала требовать сокращения подготовительного периода и созыва парламента. На наш взгляд, это показывает, что даже элита была недовольна проводимой двором полити­кой. Конституционные реформы были половинчатыми: прави­тельство хотело только придать видимость конституционного правления, но не собиралось выпускать власть из своих рук. Поэтому представительный орган был задуман как совещатель­ный, а вся полнота власти должна была по-прежнему принад­лежать правящей верхушке и ее администрации.

* См.: Вестник Азии. 1910. № 6. С. 62.

В октябре 1911 г. в Китае началось восстание, которое переросло в революцию. Казна была пуста, генералитет и офи­церство не проявляли рвения в защите монархии, революци­онная армия одерживала победы. Конституционная палата сроч­но подготовила проект Основных законов, который был утвер­жден 2 октября 1911 г. Революционеры были амнистированы и признаны политической партией, но это не остановило рево­люцию. В ответ на решения Императора революционеры обна­родовали Временное положение о Китайской Республике и приняли решение о созыве в Шанхае революционного парла­мента. Представители маньчжурской династии чувствовали, что теряют власть, и вопрос состоял уже даже не в том, как ее сохранить, а в том, как ее утратить с наименьшими потерями.

Была издана целая серия указов, посвященных этому. Важнейшим из них является указ от 15 декабря 1911 г., кото­рым вдовствующая Императрица объявила народу, что при­знает за самой нацией право принимать решение о будущем устройстве Китая. В указе от 21 января 1912 г. было выражено согласие на провозглашение республики, но в связи с этим проявлялась и обеспокоенность судьбой храма предков, импе­раторской усыпальницы и судьбой членов императорской фа­милии. 30 января вышли три последних указа маньчжурской династии. Первый передавал верховную власть народу и одоб­рял введение конституционной республиканской формы прав­ления; второй содержал условия отречения Дайцинской дина­стии от трона, третий поручал должностным лицам принять меры к охране порядка и спокойствия в переходное время. Главой республиканского Правительства объявлялся Юань Шикай, который ранее был главнокомандующим император­скими карательными войсками и председателем императорско­го Совета министров. Следует отметить, что революционное Правительство поддержало эту кандидатуру, но при этом оно объясняло компромисс неустойчивостью и сложностью полити­ческой ситуации.

10 марта 1912 г. Юань Шикай был провозглашен Прези­дентом Китайской Республики, а на следующий день Национальный совет в Нанкине принял Конституцию. Она состоя­ла из семи разделов, охватывающих 56 статей. Первый раздел содержал общие положения, второй был посвящен правам и обязанностям граждан, третий, четвертый и пятый регулиро­вали статус соответственно парламента, Президента и Прави­тельства, шестой — общие основы судебной власти, седьмой включал дополнительные положения о созыве Национального собрания и выработке постоянной Конституции. Конституция объявляла Китай республикой, в которой суверенитет принад­лежит всей нации (ст. 1, 2). Государственная власть должна была осуществляться Временным национальным советом, Президен­том, Кабинетом и судебными органами. По форме правления создавалась парламентарная республика, причем полномочия исполнительной власти были сильно ограничены, поскольку имевшие сильные позиции в парламенте революционеры стре­мились уменьшить влияние Юань Шикая.

Эта Конституция страдала целым рядом недостатков, но главным из них, видимо, было форсированное введение запад­ных образцов организации государства. В условиях сложной по­литической ситуации это привело к противостоянию Правитель­ства, возглавляемого Юань Шикаем, и парламента, в котором сильные позиции имело созданное революционно-демократичес­ким лидером Сунь Ятсеном в 1912 г. объединение левых сил — Гоминьдан (Националистическая партия). Конфликт закончился изданием президентского декрета о признании партии Гоминь­дан антигосударственной и мятежной, а парламент, в котором в результате этого не стало кворума, прекратил существование. Юань Шикай издал целый ряд декретов, направленных на ук­репление режима личной власти, а также создал специальный совещательный орган по подготовке проекта новой Конституции. Проект был подготовлен и 1 мая 1914 г. утвержден.

Новая Конституция наделила Президента широкими пра­вами, исполнительная власть была сконструирована по амери­канскому образцу, а двухпалатный парламент заменен однопа­латным. Стремясь максимально упрочить и усилить свою власть, Юань Шикай попытался даже на волне антияпонских настро­ений восстановить монархию и стать императором. Он начал проводить для этого подготовительные мероприятия, но по­мешало отрицательное отношение Японии, России, Велико­британии, Франции и других стран, а также вновь вспыхнув­шее в Китае восстание. Попытки Юань Шикая достичь согла­шения с восставшими и сохранить при этом власть не имели успеха, и ему пришлось уйти с президентской должности.

Последующие бурные внутренние и внешние политичес­кие события привели к противостоянию правительственного Севера и революционного Юга, которое оказало существенное влияние на конституционную историю.

Следующая китайская Конституция была принята 10 ок­тября 1923 г. Она содержала преамбулу, 13 разделов (охваты­вавших 141 статью), многие из которых представляли собой нововведения в китайское конституционное право (разд. X о законе, разд. XI о финансах, разд. XII о местном управлении и др.). Избираемый парламентом Президент был наделен пра­вом роспуска парламента, а участие парламента в формиро­вании Правительства сводилось к утверждению кандидатуры Премьера. Данная Конституция не отличалась какой-либо "ки­тайской спецификой" и была компиляцией западных образцов.

Политическая ситуация в стране в этот период во многом определялась борьбой за власть, в которой преимущество по­лучила партия Гоминьдан. Сформированное данной партией национальное правительство опубликовало Программу госу­дарственного переустройства, построенную на основе идей Сунь Ятсена о "трех народных принципах" и "пяти властях". Три народных принципа — народное благоденствие, народо­властие и национализм — рассматривались в программе как важнейшие элементы переустройства.

Народное благоденствие объявлялось первым и самым важ­ным из трех элементов. В ст. 2 Программы указывалось: "Учи­тывая неотложные потребности народа в отношении пищи, одежды, жилища и средств сообщения, правительство долж­но сотрудничать с народом в целях улучшения сельского хо­зяйства и развития текстильной промышленности, с тем что­бы народ имел достаточные возможности питаться и одевать­ся, в целях постройки большого количества жилых помещений всякого рода, с тем чтобы он мог жить в них с удобствами, и в целях постройки и починки дорог и каналов, с тем чтобы об­легчить передвижение"*.

* Программа государственного переустройства (1 апреля 1924 г.) // Кон­ституции буржуазных стран. Т. III. M., 1936. С. 87.

Принцип народовластия раскрывался следующим образом: "Чтобы сделать народ способным к пониманию политических вопросов, правительство должно дать ему образование и руко­водить им так, чтобы он знал, как осуществлять свои права выборов, отзыва должностных лиц, инициативы и референдума"*.

* Там же.

Содержание национального принципа получило следующее толкование: "Правительство должно покровительствовать и помогать национальным меньшинствам страны (маньчжурам, монголам, тибетцам и др.), с тем чтобы они оказались в состо­янии осуществлять свое право на самоопределение и самоуп­равление, сопротивляясь иностранному притеснению и втор­жению. В то же время правительство должно пересматривать договоры, заключенные с иностранными государствами в ви­дах обеспечения национальной независимости и международ­ного равноправия"*.

* Программа государственного переустройства (1 апреля 1924 г.) // Кон­ституции буржуазных стран. Т. III. С. 88.

Переустройство страны предполагалось проводить посте­пенно, в три этапа, которым соответствовали три периода: период военной власти, период политической опеки и период конституционного правления.

В период военной власти в стране должен был существо­вать (и существовал) военный режим. Главной его целью было подавление сопротивления внутри страны и распространение принципов Гоминьдана (ст. 6 Программы). После установления "порядка в стране" предполагалось наступление периода полити­ческой опеки, во время которого правительство должно было посылать "образованных и выдержавших экзамены должност­ных лиц" для подготовки народа к местному самоуправлению. Для признания готовности народа к самоуправлению он должен был отвечать целому ряду требований, в том числе "научиться применять революционные принципы". Предполагался посте­пенный переход к самоуправлению: сначала в отдельных окру­гах, после установления самоуправления во всех округах про­винции — самоуправление на уровне провинции и т. д. Пере­ход к самоуправлению означал и переход к третьему этапу — периоду конституционного правления, когда народ (соответ­ственно округа, провинции) получал возможность участия в выборах, отзыве, референдуме и право инициативы.

Существенной новеллой для конституционного права было положение о пяти властях. Исходя из идей Сунь Ятсена о том, что в условиях Китая традиционное западное разделение на три ветви власти должно быть дополнено еще двумя — экза­менационной и контрольной властями, устанавливалось, что в начале конституционного периода центральное правительство должно завершить установление пяти палат (юаней) для осу­ществления пяти властей в следующем порядке: 1) Исполнительная палата, 2) Законодательная палата, 3) Судебная пала­та, 4) Экзаменационная палата и 5) Контрольная палата (ст. 19).

В 1928 г. было объявлено об окончании периода военной власти и начале периода политической опеки, который должен был продолжаться шесть лет — с 1930 по 1935 гг. Постоянный комитет Гоминьдана принял в октябре 1928 г. Программу по­литической опеки, согласно которой политическая власть в стране должна была осуществляться Национальным конгрес­сом Гоминьдана, а в период между его сессиями — Централь­ным исполнительным комитетом (ЦИК) Гоминьдана. Осуществ­ление пяти властей было поручено Правительству, руковод­ство и контроль над которым осуществляло политбюро ЦИК Гоминьдана.

В конце 20-х гг. на части территории страны под воздей­ствием Коммунистического Интернационала — международно­го объединения коммунистов, находившегося под фактическим руководством советских большевиков, китайские коммунисты организовали советские районы, власть в которых не подчи­нялась центру и была организована на тех же принципах, что и власть в тогдашнем Советском Союзе. По существу началась гражданская война между коммунистами и Гоминьданом, длив­шаяся с перерывами 20 лет.

В дальнейшем государственный строй Китая (кроме совет­ских районов) оформляла Временная конституция для пе­риода политической опеки, принятая в 1931 г. на "конферен­ции народных представителей". В этом акте устанавливалось, что в течение периода политической опеки Национальный кон­гресс Гоминьдана будет осуществлять верховную власть от имени Национального народного собрания (ст. 30). Таким обра­зом, так же как и в период военной власти, в период полити­ческой опеки существовала и была законодательно закрепле­на монополия одной партии на власть.

Период политической опеки, как уже отмечалось, дол­жен был окончиться в 1935 г., причем по его окончании долж­но было собраться Национальное собрание для принятия Кон­ституции. Первый ее проект был опубликован в 1934 г., по­зднее были и другие проекты. Однако фактически в указанный срок период политической опеки не закончился; более того, и в 1945 г. одним из важнейших вопросов на переговорах Комму­нистической партии Китая (КПК) и Гоминьдана, которые во время Второй мировой войны вместе боролись против япон­ской агрессии, был вопрос об окончании периода политической опеки. С 10 по 31 января 1946 г. работало Политическое консультативное совещание, в состав которого вошли представи­тели Гоминьдана, КПК, Демократической лиги, Молодежной партии и беспартийные политические деятели. Взаимоотно­шения участников Политического консультативного совеща­ния были далеко не идиллическими: развернулась острая борь­ба буквально по каждому вопросу. Делегаты КПК внесли про­ект программы мирной национальной реконструкции, в которой предусмотрели завершение периода политической опеки на основе мира, демократии и единства и введение "под руко­водством Президента Чан Кайши конституционной формы прав­ления". В ходе работы Политического консультативного сове­щания были выработаны компромиссные решения, однако после окончания его работы выяснилось, что, с одной сторо­ны, Гоминьдан не склонен их строго выполнять, а с другой стороны (и в ответ), КПК заявила, что не связана решениями Политического консультативного совещания и отказалась по­слать своих представителей в Национальное собрание.

В 1946 г. возобновилась гражданская война между китай­скими коммунистами, руководимыми Мао Цзэдуном, и Го­миньданом во главе с Чан Кайши. Созванное 12 ноября 1946 г. Национальное собрание приняло Конституцию, которая так­же построена на основе трех народных принципов и системе пяти властей, при том что наряду с ними она предусмотрела постоянный орган учредительной власти — Национальное со­брание с некоторыми дополнительными полномочиями.

После победы КПК в гражданской войне, установления ее власти в континентальном Китае и провозглашения Китайской Народной Республики (КНР) 1 октября 1949 г. роль временной конституции стала играть Общая программа Народного поли­тического консультативного совета Китая (НПКСК), кото­рый представляет собой форму объединения политических сил, признающих руководство КПК. Действие Конституции 1946 г. сохранилось лишь на острове Тайвань, куда перебра­лись гоминьдановские власти, продолжавшие именовать себя Китайской Республикой (подробнее об этой Конституции см. ниже — в п. 6 § 6 настоящей главы).

Общая программа НПКСК определяла КНР как государ­ство новой демократии, осуществляющее под руководством рабочего класса демократическую диктатуру народа, основан­ную на союзе рабочих и крестьян и объединяющую все демо­кратические классы и национальности Китая. Система собраний народных представителей определялась в качестве политиче­ской основы КНР. До созыва Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) некоторые его функции возлагались на сессии НПКСК, который одновременно являлся организа­ционной формой Единого народно-демократического фронта. В программе провозглашались права, свободы и обязанности граждан, был оформлен новый экономический строй, характе­ризовавшийся переходом значимых для экономической жизни страны предприятий в государственное управление, определе­ны задачи по повышению культурного уровня народа, посте­пенному введению системы всеобщего обучения, организации учебы трудящихся в нерабочее время и т. п. В Общей програм­ме провозглашался союз с СССР, странами народной демокра­тии и угнетенными нациями.

К 1953 г. КПК пришла к выводу, что основные положе­ния, содержавшиеся в Общей программе НПКСК, были уже реализованы. В связи с этим была создана комиссия по подго­товке Конституции, которую возглавил лидер КПК Мао Цзэдун. Проект Конституции был утвержден на первой сессии ВСНП 20 сентября 1954 г.

Конституция 1954 г. состояла из введения и 106 статей, объединенных в четыре главы. Глава 1 "Общие положения" была посвящена общественному устройству, гл. 2 "Государствен­ная структура" — системе государственных органов, гл. 3 — основным правам и обязанностям граждан и гл. 4 определяла государственные символы и столицу. Как указывалось во вве­дении, данная Конституция основывалась на Общей програм­ме НПКСК и являлась ее дальнейшим развитием. В ст. 4 Кон­ституции в качестве задачи государственного строительства определялось создание социалистического общества. Кроме того, в традиционном для социалистического "конституциона­лизма" духе говорилось о дружбе с социалистическими стра­нами и борьбе за мир.

В мае 1958 г. КПК формулирует новый курс на досрочное построение социализма, получивший название "большого скач­ка". Суть его состояла в форсированном преобразовании обще­ственных отношений, "ускоренном переходе к коммунизму". Эти идеи проводились во всех сферах жизни, что в конечном итоге не столько ускорило развитие, сколько обострило эко­номические и социальные проблемы. В начале 60-х гг. при­шлось принимать чрезвычайные меры по ликвидации послед­ствий "большого скачка". Это усилило идейные разногласия и борьбу в руководстве КПК. Чтобы избавиться от противников, Мао Цзэдун выдвинул лозунг "великой культурной революции", и он и его сторонники начали кампанию тотальной чист­ки, которая принесла неисчислимые бедствия китайскому на­роду. Впоследствии это было признано даже в документах КПК Политика "культурной революции" спустя примерно 10 лет после ее начала получила отражение в Конституции 1975 г., которая была создана на основе маоистской "теории и практи­ки продолжения революции при диктатуре пролетариата". Этот акт существенно отличался от Конституции 1954 г. Хотя струк­тура была сохранена, число статей сократилось со 106 до 30 (в основном за счет глав "Государственная структура" и "Ос­новные права и обязанности граждан"). Во введение был вклю­чен маоистский тезис о том, что в социалистическом обще­стве "от начала до конца (?!) существуют классы, классовые противоречия и классовая борьба, существует борьба между двумя путями — социалистическим и капиталистическим". Дружба с социалистическими странами и борьба за мир были забыты, вместо них в Конституции содержался призыв гото­виться к войне, "строить социализм в духе независимости и самостоятельности, опоры на собственные силы, бороться про­тив политики агрессии и войны, проводимой империализмом и социал-империализмом, против гегемонизма сверхдержав". Были сокращены и ограничены полномочия ВСНП, введен прин­цип назначения депутатов.

После смерти Мао Цзэдуна в 1976 г. к руководству КПК пришел Дэн Сяопин, подвергавшийся репрессиям во время "культурной революции". В политике наметился крутой пово­рот, отказ от многих догм "марксизма-ленинизма", "идей Мао Цзэдуна" при сохранении внешнего пиетета по отношению к нему. В новой Конституции 1978 г. наиболее одиозные поло­жения предшествующей Конституции были смягчены или сня­ты, восстановлены некоторые относительно демократические положения Конституции 1954 г., однако в целом она оставалась в рамках предшествующей концепции.

В дальнейшем китайское руководство последовало праг­матичному призыву патриарха экономической реформы Дэн Сяопина не сковывать себя спорами о капиталистической или социалистической природе реформ, выраженному в его изве­стной сентенции: "Неважно, какой масти кошка — черной или белой, главное, чтобы она ловила мышей". Такой подход полу­чил отражение в еще одной Конституции КНР, которая была принята в 1982 г., и особенно в ее последующей корректировке в 1988, 1993 и 1999 гг.