Понятие и признаки органа государственной власти

Функции государства во всем их многообразии выполняются специально созданным государственным аппаратом. Централь­ное место в нем занимают государственные органы.

Современная отечественная правовая наука под госдарствен­ным органом понимает организационно и структурно обособлен-

§ 1. Понятие и признаки органа государственной власти 395

ную часть государственного аппарата, наделенную в установлен­ном законодательством порядке полномочиями, правовыми ж материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти.

Различают органы государственной власти, а также органы государства, не обладающие властными полномочиями.

Органы государственной власти наделены возможностью воз­действовать, в том числе путем применения государственного принуждения, на деятельность граждан, их объединений, дру­гих государственных органов, органов местного самоуправле­ния.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно того, какими признаками -обладает орган государственной власти. К ним относят: создание а принятом государством порядке; обладание государственно-властными полномочиями; осуществление его деятельности в формах и методами, установленными государством¹. Помимо этого он призван реализовывать задачи и функции государства; входит в единую систему органов государственной власти². Кроме того, признаками органа государственной власти считаются сущест­вование его как организации, коллектива, объединенного общ­ностью целей, и родом деятельности; наделение его частью еди­ного фонда государственной собственности; особая структура, соподчиненность его отдельных подразделений³. Перечислен­ные черты характеризуют разные стороны этого многопланово­го правового явления.

В самом общем виде органы государственной власти харак­теризуют следующие свойства:

1) через них народ осуществляет свою власть;

2) они входят в систему публичной власти наряду с органами местного самоуправления;

3) они выступают неотъемлемым элементом статуса Россий­ской Федерации и субъектов РФ, поскольку являются частью государственного аппарата;

4) они обладают собственным правовым статусом и самостоя­тельно участвуют в публично-правовых и отдельных частнопра-вовых отношениях.

¹ См.; Баглай М. В. Конституционное право. С. 378—379. I См.: Козлова К И.,' Кутафин О. Ё. Указ. соч. С. 352-353. ³ См.: Конституционное право России / отв. ред. А. Н, Котов, М. И. Кукушкин . М. С. 329-330

396Глава 18. Конституционные основы системы органов власти

Организация и функционирование органов государственной власти регламентируются отраслями публичного права, в боль­шей степени — конституционного. Установление системы ор­ганов государственной власти и определение общих принципов их деятельности — одна из основных задач конституции. Жак указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 янва­ря 2007 г. № 1~П* на те облает социальной жизнедеятельно­сти, которые связаны с реализацией государственной власти, недопустимо распространять договорные отношения и лежа­щие в их основе принципы. Их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования.

Властным органам была посвящена большая часть текста всех советских конституций. Так, Конституция РСФСР 1918 г. содержала отдельный раздел «Конструкция Советской власти», который закреплял положения об организации центральной власти и власти на местах. Восемь из одиннадцати глав, состав­лявших раздел второй Конституции СССР 1924 г., регламенти-ровали деятельность союзных органов государственной власти (гл. 1, 3—9). То же количество глав об органах государственной юза. сошных и автономных республик, местных орга-МЙ8 власти- суда и прокуратуры имелось в Конституции СССР 1936 г. Конституция СССР 1977 г. включала в себя четыре раздела, объединявших 11 глав, посвященных высшим органам го­сударственной власти и управления СССР, основам построения органов государственной власти и управления в союзных рес-публики, а также организации правосудия, арбитража и проку­рорского надзора. Схожий по объему текст основных законов РСФСР 1925, 1937 и 1978 гг. детализировал статус центральных и местных органов власти республики. Следует, однако, заме­тить, что понятие «орган государственной власти» применялось в то время только к представительным органам — Советам, чем подчеркивалось их полновластие. Такая ситуация характерна для государств, отрицающие принцип разделения власти¹.

В действующей Конституции РФ общие положения об орга-низации государственной власти содержатся преимущественно в гл. 1 «Основы конституционного строя». В ней зафиксировано, что через органы государственной власти народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3); закреплены принципы единства системы

¹ См.: Чиркан 8. & Современное государство. М.« 2001 С. -318.

§ I. Понятие и признаки органа государственной власти 397

государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ве­дениями полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5 ч. 3 ст. 11), разделения государственной вла­сти на законодательную, исполнительную и судебную ( ст.10); установлено, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (там же); дан перечень орга­нов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11); указано, что государственною власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государст­венной власти (ч. 2 ст. И); отражено, что органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); определена обязанность органов государственной вла­сти соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

В гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указано, что органы государственной власти обязаны обеспечить каждо­му возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); граждане РФ име­ют право избирать и быть избранными в органы государствен­ной власти (ч. 2 ст. 32); решения и действия (бездействие) орга­нов государственной власти могут быть обжалованы в суд: (ч. 2 ст. 46); вред, причиненный их незаконными действиями (без­действием), возмещается государством (ст. 53).

Органами, осуществляющими государственную власть на фе­деральном уровне, являются Президент РФ, Федеральное Соб­рание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правитель­ство РФ, суды (ч, 1 ст. 11 Конституции РФ). Их деятельности посвящены отдельные главы раздела первого Конституции РФ («Президент Российской Федерации» (гл. 4), «Федеральное Со­брание» (гл. 5), «Правительство Российской Федерации» (гл. .6), «Судебная власть» (гл. 7)).

В отношении формирования и компетенции органов государ­ственной влаети субъектов РФ в Конституции РФ есть только самые общие положения, сосредоточенные в гл. 3 «Федератив­ное устройство». В частности, в ней указано, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Фе­дерации по предметам совместного ведения Российском Феде­раций и субъектом РФ субъекты РФ обладают всей полнотой го­сударственной власти (ст. 73), субъекты РФ устанавливают сис- тему органов государственной власти самостоятельно ;(ч. 1

398Глава 18. Конституционные основы системы органов власти

ст. 77). Перечень органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ, индивидуален для каждого из них, и за­крепляется в конституции (уставе) соответствующего субъекта.

Помимо перечисленных в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ органов государственной власти, в ней упоминаются и другие органы, призванные осуществлять задачи и функции государства: Цен­тральный банк РФ (ст. 75); Счетная палата РФ (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. I ст. 103); Уполномоченный по правам человека Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 103); прокуратура РФ (п. «о» ст. 71, ст. 129); Конституционное Собрание (ч. 2, 3 ст. 135). Они не именуются органами государственной власти. Однако их предназначение и характер присущих им полномочий позволяет включить их в число властных органов.

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)» отно­сит к ведению Центрального банка РФ осуществление банков­ского и валютного регулирования, банковского надзора, валют­ного контроля и решение ряда других вопросов (ст. 4). Он наделен полномочиями по изданию нормативных правовых ак­тов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7). Согласно правовой позиции Конституционного Су­да РФ полномочия этого органа по своей правовой природе от­носятся к функциям государственной власти, поскольку их реа­лизация предполагает применение мер государственного при­нуждения (определение от 14 декабря 2000 г. № 268-0).

Косвенным образом необходимость включения Центрально-го банка РФ в систему властных органов выводится из положе­ния ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым за­шита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти¹.

Специфическим органом государственного финансового контроля является Счетная палата РФ, формируемая палатами Федерального Собрания — парламента Российской Федерации

¹ Подробнее об этом см.: Тасуняи Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Тео­рия разделения властей и современность, М., 2000, С. 28. Необходимо отме­тить, что отнесение Центрального банка РФ к числу органов государственной власти зачастую критикуется (см., например; Братка А. Г. Центральный банк в банковской системе России. №., 2001. С. 96)-

1.Понятие и признаки органа государственной власти399

и подотчетная им ( ст. 1 Федерального Закона от 11 января 1995 г. № 4 –ФЗ «О счетной палате РФ»). Как указал Конституционный суд РФ, она действует в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета ( постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9 –П).

Уполномоченный по правам человека в Российской Федера-щи — это должность, учреждаемая в целях обеспечения гаран­тий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблю­дения и уважения государственными органами, органами мест­ного самоуправления и должностными лицами (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Россий­ской Федерации»).

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от жмени Российской Федерации надзор за соблюдением Конститу­ций РФ и исполнением законов, действующих на территории России (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации»).

Конституционное Собрание — орган, созываемый в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов палат Федерального Собрания поправок к г. 1,2,9 Конститу­ции РФ. Оно может подтвердить неизменность Конституции РФ, разработать проект новой конституций, а также при­нять его двумя третями голосов от общего числа его членов . Порядок созыва и работы Конституционного Собрания должен регулироваться федеральным конституционным законом , кото­рый в настоящее, время отсутствует.

Кроме вьшеназванных к числу властные органов современ­ной России можно отнести ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, иные избирательные комиссии. В соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав эти орга-ны обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации (п. 3 ст. 20); в пределах своей компетенции не-зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления ( п. 12. ст. 20); их решения и акты, принятые в рамках собственной компетенции , обязательны для федераль-

400Глава 18, Конституционные основы системы органов власти

ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объеди­нений, общественных объединений, организаций, должност­ных лиц избирателей и участников референдума (п. 13 ст. 20).

Органы, не обладающие властными полномочиями, осуществ­ляют координационные, аналитические, информационные функции. Их работа способствует эффективному функциони­рованию органов государственной власти, а их акты и решения не обладают внешним действием.

К числу таких органов относятся: Администрация Президен­та РФ, обеспечивающая деятельность главы государства¹; Совет Безопасности РФ, осуществляющий подготовку решений Пре­зидента РФ в области обеспечения безопасности²; Государст­венный совет — совещательный орган, содействующий реали­зации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти³; Судебный департамент при Верхов­ном Суде РФ, выполняющий организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей¹.

Следует отметить, что задачи и функции государства в Рос­сийской Федерации могут осуществлять и организации, не яв­ляющиеся государственными органами. К их числу относятся государственные учреждения, созданные дли реализации управ­ленческих, социально-культурных или иных функций (Пенси­онный фонд РФ и др.). Отдельными публично-правовые функциями наделены и негосударственные объединения (нота­риат, призванный защищать права и законные интересы граж­дан и юридических лиц путем совершения нотариальных дейст­вий от имени Российской Федерации; адвокатура, созданная

¹См_л Положение об Администрации Президента Российской Федерации,ути.- Указом Президента РФ т б апреля 2004 г. №490.

²См, Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности».

³См. Положение о Государственном совете Российской -Федерации, утв.Указом Президента РФ от1! сентября 2000 г. № 1602.

⁴См. Федеральный ракой от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном депар­-таменте при Верховном Суде Российской Федерации».

§ 2. Система органов государственной власти401

для оказания квалифицированной юридической помощи; орга­ны судейского сообщества, участвующие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности).