Конституционные основы статуса беженцев и вынужденных переселенцев
Одной из острых проблем современного мира является вынужденное перемещение людей, которые в поисках безопасности покидают свои дома и устремляются в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов, политического насилия. Актуальность этого явления для Россииобусловленараспадом СССР, превращением союзных республик со значительной долей проживающих в них русских людей в
342Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан
суверенные государства, миграционной привлекательностью России. В результате миграция стала постоянно действующим фактором, который учитывается во внутренней и внешней политике Российской Федерации.
В силу причин внутреннего и внешнего характера на территории Российской Федерации находятся две специфические категории физических лиц: беженцы и вынужденные переселенцы. Правовой статус данных лиц регулируется Федеральным законом «О беженцах» (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ) и Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».
Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности, не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. Таким образом, лицом, ходатайствующим о признании беженцем, могут быть:
— иностранные граждане, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации;
— лица без гражданства, прибывшие или желающие прибыть на территорию Российской Федерации;
— иностранные граждане и (или) лица без гражданства, пребывающие на территории Российской Федерации на законном основании (ст. 2 Закона «О беженцах»).
Процедура признания лица беженцем включает в себя обращение с ходатайством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо об отказе в признании беженцем.
2.Конституционные основы статуса беженцев 343
Не может быть признано беженцем лицо
:—в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений.
- совершившее тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории РФ и до того, как оно было допущено на территорию РФ в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
— виновное в совершений деяний, противоречащим целям и принципам ООН;
— если за ним компетентными органами государства в ко- тором оно проживало, признаны права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
— которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений 00Н по делам беженцев.
.Решение о выдаче свидетельства о признании беженцем ли-бо решение об отказе ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирований лица, оформления опросного листа, на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации после всестороннего изучения причин и обстоятельств , изложенных в ходатайстве. Лицо признается беженцем на срок до трех лет. В случае сохранения у беженца обстоятельств, послуживших основанием для признания его беженцем, срок признания беженцем продлевается на каждый последующий год.
При получении удостоверения беженца национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, признанного беженцем, остаются на хранении в федеральном органе исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальном органе на срок признания данного лица беженцем.
344 Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан
Лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности при сохранении в данном государстве обстоятельств, послуживших основанием для получения статуса беженца.
Лица, получившие статус беженцев, имеют право:
I) на поучение услуг переводчика и получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях;
2) на получение содействия в обеспечение проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;
3) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах , определяемом Правительством РФ, но не ниже 1ОО руб.;
4) получение направления территориального органа федерального органа, исполнительной власти по миграционной службе в центр временного размещения;
5) сопровождение представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по миграционной службе и (или) территориального органа федерального органа испополнительной власти по внутренним делам в центр временного размещения и охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности;
6) получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещение в порядке, определяемом Правительством РФ;
7) медицинскую и лекарственную помощь в соответствии с Законом: «О беженцах», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
8) получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения и в трудоустройстве;
9) подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства ;
Кроме прав беженец и прибывшие с ним члены его семьи приобретают обязанности:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
§ 2. Конституционные основы статуса беженцев345
2) соблюдать установленный порядок проживания и вьпол- нять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержаний или центре времменного размещения;
3) пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата;
4) сообщать в федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальной орган достоверные сведения, необходимые для принятия решения о признании данных лиц беженцами.
В отличие от беженцев, которыми могут быть и иностранные граждане, вынужденные переселенцы — это граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие совершенного в их отношении или в отношении членов их семей насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
При наличии вышеперечисленных обстоятельств вынужденным переселенцем может быть признан гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства: 1) на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации; 2) на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.
Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1) совершившее преступление против Мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев со дня выбытия с постоянного места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства РФ;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Лицо, претендующее на признание его вынужденным пере- селенцем, вправе обратиться с соответствующим ходатайством в территориальный орган миграционной службы по 'месту
346Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан
своего нового пребывания. До оставления места жительства оно вправе направить соответствующее ходатайство в федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для передачи данного ходатайства в федеральный орган миграционной службы или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого переселения.
Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом миграционной службы в течение трех дней со дня поступления ходатайства. При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста 18 лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.
Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, имеет право:
1) на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, которые определяются Правительством РФ, но не ниже 100 руб.;
2) получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации;
3) содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного поселения. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (замет няющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет), получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством РФ;
4) проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нор-
§ 2. Конституционные основы статуса беженцев347
мам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемом Правительством РФ, до решения вопроса о признании его вынужденным переселенцем;
5) медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
На лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывших с ним членов семьи, не достигших 18 лет, кроме прав возлагаются и обязанности: при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем; проходить обязательный медицинский осмотр; сообщать федеральному органу миграционной службы и территориальному органу миграционной службы достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении им статуса вынужденного переселенца.
С момента получения статуса вынужденного переселенца, данное лицо получает дополнительные права:
1) самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом миграционной службы. В соответствии с установленным порядком вынужденный переселенец может проживать у родственников или иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицам жилой площади;
2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа миграционной службы или территориального органа миграционной службы в порядке, определяемом Правительством РФ, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;
3) на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом малообеспеченные лица имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территорий Российской Федерации.
348. Глава 14. Конституционный статус иностранных граждан
Вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев при получении или приобритении другого жилья или при завершении строительства индивидуального жилья , при утрате или при лишении статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше шести месяцев.
Вместе с тем вынужденный переселенец обязан соблюдать Конституцию РФ и законы; соблюдать установленный порядок проживания в центре из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе миграционной службы и в течении месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы, проходить ежегодный переучет в сроки , установленные территориальным органом миграционной службы. Вынужденный переселенец утрачивает право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев при получении (приобретении) другого жилья, или при завершении строительства индивидуального жилья, при утрате или при лишении статуса вынужденного переселенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше шести месяцев.
Правовой статус вынужденных переселенцев характеризуется наличием гарантий. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительном власти субъектов РФ и органы местного самоуправлении в пределах своих полномочий должны оказывать вынужденному переселенцу помощь при вступлении в жилищный кооператив, помощь в индивидуальном жилищном строительстве , включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных мате-риалов; содействовать вынужденным переселенцам в организациикомпактных поселений на территории РФ, инженерной, социальной инфраструктуры рабочих мест в местах компактных поселений; оказывать содействие в устройстве детей вынужденных переселенцев в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования и т.д.
Гарантией прав лица, ходатайствующего о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденного переселенца яв
Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ 349
ляется также запрет на возвращение против его воли на территорию, которую он покинул по обстоятельствам, предусмотрен- ньм федеральным законом. Кроме того, вынужденный переселенец не может быть переселен без его согласия в другой населенный пункт.
Статус вынужденного переселенца утрачивается при прекращении гражданства РФ, а также при выезде для постоянного проживания за пределы территории Российской Федерации и в связи с истечением срока предоставления статуса вынужденного переселенца.
Вопросы дам повторения и самостоятельной работы
1. Дайте определения понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства».
2. Назовите критерии классификации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации.
3. Охарактеризуйте порядок регистрации и аннулирования регистрации иностранных граждан на территории Российской Федерации.
4. Перечислите случаи конституционно допустимого ограничения прав иностранцев и лиц без гражданства в Российской Федерации.
5. Охарактеризуйте порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации.
6. Определите виды правового режима иностранных граждан на территории Российской Федерации.
7. Дайте определение понятия «беженец». Охарактеризуйте его права, обязанности и гарантии его статуса.
8. Дайте определение понятия «вынужденный переселенец». Охарактеризуйте его права, обязанности и гарантии его статуса.
Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерации
§ 1. Правовая природа и конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации
Российская Федерация уникальна не только своим историческим своеобразием й этническими характеристиками; она имеет свою историю федеративного развития.
350 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ
Современному федеративному устройству1 Российского го-едааретва предшествовал ряд обстоятельств, в частности: рас-пад СССР2, принятие 12 июня 1990 г. Декларации о государст-венном суверенитете РСФСР, зафиксировавшей намерение РСФСР оставаться составной частью обновленного Союза, подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора3.
При разработке проекта и принятии новой Конституции РФ Конституционной комиссией велись активные дискуссии в целом, в том числе и по вопросам федеративного устройства России4.
Положения ст. 1 Конституции РФ определяют Россию как федерацию. Даниил статья входит в содержание основ конституционного строя Российской Федерации, следовательно, не может быть изменена иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ.
Конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации, предусмотренные Конституцией РФ,
1 Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ражее действовавших российских конституциях. Некоторые из них содержали лишь понятия «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).
2~ Решение о государственной независимости, т. е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли в августе 1991 г. Азербайджан, Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эстонии. Аналогичное решение в сентябре того же года приняли Армения, Таджикистан. Еще раньше — в 1990 г. и весной 1991 г. — Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана. Подписанное 8 де- кабря 1991 г. главами трех славянских республик — России, Белоруссии и Украины — соглашение официально оформило распад СССР. Соглашение состояло из двух частей. Первая: государства-учредители констатируют факт о превращении существования образованного ими государства — Союза ССР Вторая: Россия, Украина и Белоруссия объявляют о создании нового объединения — Содружества Независимых Государств.
3- Данный Договор по форме представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов РФ: суверенных республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных окрр0д в Составе Российской Федерации (см.в: Федеративный договор: Документы; Комментарий. М., 1994), Тексты трех договоров между федеральными органами власти и Органами власти республик в составе Федерации были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции РФ в редакции от 21 апреля 1992 г.
4- Наиболее значимые проекты новой конституции опубликовал и проанализировал С- А. Авакьян (см.Авакьян С, А. Конституция России; природа, эво-люция, .современность. М. 2000
§ 1. Правовая природа и конституционные принципы 351
определяют природу федеративного устройства Российского государства, характер взаимоотношений между федеральной и региональной властью, а также между самими субъектами РФ.
В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство России основано на ее государственной и территориальной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Государственная и территориальная целостность означает, что Россия является единым государством, в котором обеспечиваются целостность и неприкосновенность всей территории. Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Российской Федерации в одностороннем порядке, так как территория каждого из них является неразрывной частью территории России. Целостность Российской Федерации обеспечивается также общностью экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством РФ.
Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных элементов безопасности государства.
Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны1.
Единство системы государственной власти представляет собой логическое следствие того, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, выступающий одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации. Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единст-ва системы государственной власти состоят в том, что сово-
I См.: Международное право в документах. М., 1982. С. 4-12.
352 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ
купная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних тех же обстоятельствах взаимоисключающее правила поведения.
Полномочия федеральных органов государственной власти распространяются на всю территорию Российской Федерации.
В постановлений от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституци- онным Судом РФ было определено следующее: в силу того, что в процессе формирования законодательных и исполнительных органов федеральной власти существует система сдержек и противовесов, и в силу сохранения федеративного устройства Российской Федерации вполне приемлемо применять такую систему и в формировании власти субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органа-ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также на основе текущего зако-нодательства или соглашений о перераспределении полномочий между ними1.
В мировой практике разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами осуществляется через установление исключительной компетенции федеральных органов государственной власти; совместной компетенции органов государственной власти федерации и ее субъектов; исключительной компетенции органов государственном власти субъектов федерации.
Принцип равноправия субъектов РФ проявляется во взаимоотношениях субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и между самими субъектами РФ. Субъекты РФ имеют равную компетенцию (круг предметов ведения й полномочий), равное представительство в Совете Федерации, на равных основаниях заключают договоры и соглашения с
1 См. постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13~П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных ( представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан
§ 1. Правовая природа и конституционные принципы 353
Российской Федерацией и другими ее субъектами хотя есть ж небольшие различия (например, в праве установления государственного языка.
Принцип равноправия и самоопределения народов примени-тельно к России, где проживает свыше 170 народов, имеет особое значение. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.
Российская Федерация и ее субъекты согласно; ст, 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязаны охранять и обеспечивать использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях1.
Согласно ч. 3 ст. 68 Конституции РФ Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. По смыслу п. «в», «е» ст. 72, п. «б», «е» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая общие вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в его соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации. Статус государственных языков республик в составе Российской Федерации, как затрагивающий статус государственного языка Российской Федерации, права и свободы ее граждан в сфере образования и культуры, не может быть предметом исключительного ведения субъектов РФ2,
1См. постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № Ш-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституций Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов, Государственной власти субъектов Российской Федерации».
2См. постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений и. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан».Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и п. 6 ст. 3 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации»,
354 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ
В Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо национально-территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и др.
Российская Федерация согласно ст. 69 Конституции РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации гарантирует права, коренных малочисленных народов. Развивает данные положения Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
§ 2. Нормативно-правовое регулирование
федеративных отношений
Нормативно-правовое регулирование федеративных отношений осуществляется в трех направлениях: 1) разграничение предметов ведения; 2) разграничение полномочий; 3) передача полномочий.
Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора, федеральных конституционных и федеральных законов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ1.
Соотношение положений Конституции РФ и Федеративного договора регулируется Заключительными и переходными положениями самой Конституции РФ, отмечающей, что в случае
1 См., например: Договор от 3 августа 1994 г. между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан*; Договор от 15 февраля 1994 г. между Российской Федерацией и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном деле-гировании полномочий между органами государственной власти Российской 'ффр&ра.шн и органами государственной власти Республики Татарстан».
2. Правовое регулирование федеративных отношений355
несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ1.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляется на основе Конституции РФ, федеральных законов, договоров о разграничении полномочий и соглашений, а также на основе законов субъектов РФ.
Договор является важным регулятором общественных отношений во многих областях общественной жизни, пришедшим на смену многим ранее действующим административным правовым актам2. Рассматривая источники конституционного права России, М. В. Баглай отмечает, что для практики Российской Федерации характерны внутренние договоры и соглашения. Последнее напрямую исходит из того, что в ч. 3 ст. 11 Конституция РФ закрепляет возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществлять их Конституцией РФ и Федеративным и иными договорами'.
Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституция РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи яруг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Содержание конституционно-правовых договоров может меняться строго в пределах, предусмотренных Конституцией РФ, Законодатели и правоприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержание нормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствии с требованиями прямого действия положений Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ4.
Передача полномочий органам государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов, издаваемыми в со-
1Основную задачу по приведению обязывающих норм Договора к конституционному знаменателю во многом пришлось выполнять Конституционному Суду РФ. См.: Несмеянова С, Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М.< 2007.
2См.: Тихомиров Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. Ш 5. С. 27—35.
3См,; Баглай М. В. Конституционное право. М., 2006. С. 26.
4См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (очерки теории и практики). М., 2001. С. 121.
356 Глава 15. Конституционные основы федеративного устройства РФ
ответствии с ними указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также соглашениями.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти' субъектов Российской Федерации.» определяет порядок изготовки, предварительного рассмотрения, согласований и подписания договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий, устанавливает требования к подписанию таких договоров и соглашений.
Процедура подготовки конкретного договора, соглашения определяется Президентом РФ.
Подписание двусторонних договоров — эффективный способ сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ, которые имеют не только особенности в конституционно-правовом статусе, но и в значительной мере отличаются друг от друга по этническому составу, территории, уровню социально-экономического развития, по количеству и составу населения, климатическим и географическим условиям и др.
Договор может быть заключен при наличии следующих обстоятельств: I) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора но данному предмету совместного ведения; 2) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения такого договора в соответствие, с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.
Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные положения, связанные с исполнением положений договора,
В содержание данных договоров включается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, отличный от переч-ня уж установленного законодательно; определяются условия и порядок их осуществления, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления» а также основания и порядок досрочного расторжения договора. Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграни-
2. Правовое рег