Конституционные основы народовластия

Одним из определяющих, обязательных признаков консти­туционного государства является его демократический харак­тер. В юридической науке демократия рассматривается с раз­ных сторон: как форма государства, политический режим, об­щественно-политическая демократия, политический процесс, движение и др. Перечисленные подходы не противоречат, а, скорее, дополняют друг друга раскрывая разные стороны этого многогранного явления.

Только наличие в обществе и государстве всех этих много­численных граней демократии обеспечивает их движение к дос­тижению идеала демократии как народовластия, в основе которого лежат выработанные и общепризнанные мировой цивили­зацией ценности.

Становление демократии как правовой категории связано с появлением конституций XVII—XIX вв., которые содержали идею равенства, провозглашали свободы и политические права, устанавливали известное ограничение прав высших органов власти по принципу разделения властей. Тем самым они закла­дывали основы нового демократического социально-политиче­ского строя.

В переводе с древнегреческого демократия дословно перево­дится как народовластие (власть, воля народа). Это наиболее распространенное понимание демократии. Для рассмотрения содержания категории «демократия» нужно выяснить содержа­ние понятий «народ» и «власть».

Первым составным элементом народовластия является на­род. В советский период истории России единственно верным в отечественной науке признавалось марксистско-ленинское понимание народа как совокупности трудящихся. Приведенная концепция имела ярко выраженный классовый характер, слу­жила идеологическим обоснованием сначала юридического, а только потом фактического ограничения прав и свобод отдель­ных категорий граждан.

166 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

В современной российской юридической литературе катего­рия «народ» включает всю совокупность граждан данного госу­дарства.

В конституционной теории западных стран категория «народ» фактически отождествляется с категорией «нация». Соотноше­ние понятий «народ» и «нация» — проблема, которая в науке не решена и не имеет однозначного ответа и сегодня. Если народ — совокупность граждан, то нация — историческая совокупность людей, складывающаяся в процессе формирования общности их территориальных, экономических связей, литературы, языка, не­которых особенностей культуры и характера. Следовательно, в многонациональном государстве категории «народ» и «нация» отождествлять нельзя. Основания для такого отождествления возможны только в однонациональном государстве.

Категорию «народ» следует отличать от понятия «населе­ние», которое включает в себя не только граждан определенно­го государства, но и других лиц, проживающих на его террито­рии (иностранцев, лиц без гражданства).

Понятие «народ» довольно часто используется в сочетании с понятием «общество». До XVIII в. понятия «общество» и «го­сударство» рассматривались как взаимозаменяемые. Так, Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо в своих работах рассматривали их как тождественные. Переход от феодализма к буржуазному строю сопровождался формированием различий между обществом и государством. Общество представляет совокупность людей и их объединений, соединенных между собой взаимодействием, об­меном и властью. Понятие «общество» совладает с понятием «население государства».

В последние 15 лет в политологической и юридической ли­тературе получило распространение понятие «гражданское об­щество».

Гражданское общество — это система самостоятельных и неза­висимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации ин­дивидов и их групп, защиту их прав и свобод. Гражданское обще­ство охватывает социально-экономические отношения и инсти­туты (формы собственности, принципы управления экономи­кой), организацию и деятельность общественных объединений, сферу образования, науку, культуру, семью. Некоторые сферы от­ношений гражданского общества закрыты для властного вмеша­тельства государства и не подлежат правовому регулированию.

§ 3.-Конституционные основы народовластия167

Гражданское общество и демократия находятся в тесном единстве, обусловленном прежде всего тем, что реальная демо­кратия невозможна без гражданского общества, а гражданское общество возможно при наличии демократии. Гражданское об­щество обеспечивает получение государством достоверной ин­формации о стремлениях и желаниях граждан; защищает их за­конные права и интересы от произвола властей; прививает сво­им членам нормы гражданского поведения. Результатом такого взаимодействия является консолидация институтов демократии.

Вторым составным элементом народовластия является власть. Именно власть способствует организации индивидов в народ, общество. Власть — волевое общественное отношение, в котором имеются два субъекта, обладающие неравными по объему правами и обязанностями. Обязательный признак властных отношений — превалирование одной воли. Облада­тель превалирующей воли побуждает второй, пассивный субъ­ект к совершению определенных действий. Следовательно, властные отношения всегда имеют субординационный харак­тер. Вместе с тем обладатель превалирующей воли должен счи­таться с теми, кто является объектом власти. Поэтому во власт­ных отношениях, несмотря на их субординационный характер, должны учитываться интересы всех субъектов властеотношений: и тех, кто принимает решение, и тех, кто им подчиняется. Эта общая характеристика власти может быть распространена на все ее разновидности.

Власть народа в Российской Федерации реализуется посред­ством публичной власти (государственной и местного само­управления) и общественной власти.

Государственную власть от имени народа осуществляет суве­ренное Российское государство через систему органов государ­ственной власти в Российской Федерации. Методами осущест­вления государственной власти являются убеждение, поощре­ние и государственное принуждение.

Специфика муниципальной власти заключается в ее государ­ственно-общественном характере. Важнейшими признаками государственной власти, свойственными местному самоуправ­лению, являются: право принятия нормативных актов, испол­нение которых на территории муниципального образования обеспечивается возможностью применения государственного принуждения; право самостоятельного формирования бюджета и сбора местных налогов; наличие особого слоя людей, профес-

168 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

сионально занимающихся управлением; наличие территории, изменение границ которой возможно с учетом мнения населе­ния соответствующей территории.

Общественный характер местного самоуправления характе­ризует то, что структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между ними определяются местным сообществом самостоятельно: значительная часть вопросов местного значения решается посредством институтов непосред­ственной демократии; важной организационно-правовой фор­мой осуществления местного самоуправления является терри­ториальное общественное самоуправление: в ситуациях, преду­смотренных уставом муниципального образования, функции представительного органа местного самоуправления может вы­полнить собрание (сход) граждан.

Общественной власть реализуется через общественные объ­единения и группы граждан как средство их самоорганизации. Основным методом реализации общественной власти является метод убеждения и добровольного подчинения предписаниям общественных объединений.

Содержанием демократии как народовластия является сово­купность нравственных» политических, правовых ценностей. Ценности, разделяемые обществом, представляют собой убеж­дения лютей относительно целей, к которым они должны стре­миться, и основных средств их достижения. К числу таких цен­ностей следует отнести; принятие решений большинством при уважении прав меньшинства; свобода и политические права личности; равенство индивидов; сочетание прав человека с ин­тересами государства и общества. Эти европейские по про­исхождению ценности имеют цивилизованное начало. В них во­площены нравственные представления людей о характере взаи­моотношений в демократическом государстве и обществе. Они являются основой демократического политического мировоз­зрения, политического процесса, политического режима и со­ставляют политическую ценность. Эти нравственные и полити­ческие ценности воплощены в конституциях современных де­мократических государств, в том числе и России, и подучили международное применение.

Составляющие содержание демократии нравственные, поли­тические, правовые ценности реализуются через определенный механизм управления, который представляет собой совокуп­ность институтов, процедур, направленных на агрегациюболь-

3. Конституционные основы народовластия169

шинством народа предпочтений индивидов в групповое реше­ние. Демократия как система ценностей реализуется посредст­вом таких основ конституционного строя, как плюрализм, выборность, верховенство закона, и прежде всего конституции, разделение властей. Перечень данных институтов позволяет их охарактеризовать как небюрократические, ненасильственные.

Демократия как народовластие имеет две формы реализа­ции: непосредственную и представительную.

Исторически первой возникла непосредствен ноя демократия. Демократия называется прямой {непосредственной), если граж­дане непосредственно участвуют в управлении делами государст­ва, общества, местного сообщества. Примерами преимуществен­но непосредственной демократии являются античная демокра­тия, а также демократия в Древнем Новгороде и ряде других городов-государств, в которых граждане непосредственно участ­вовали в принятии важных государственных и местных решений.

Концепция непосредственной демократии предполагает, что воля народа и государственная власть, власть местного сообще­ства должны быть идентичны, что сам народ должен непосред­ственно участвовать в осуществлений власти, как государствен­ной (в рамках всего государства или субъекта федерации), так и общественной (в рамках общественного объединения), и мест­ном самоуправлении. Представительные органы должны быть подконтрольны гражданам.

По мнению сторонников непосредственной демократии, ее преимущества состоят в том, что она дает больше возможностей для выражения воли и интересов народа по сравнению с предста­вительной демократией; обеспечивает прочную легитимацию власти, преодоление политического отчуждения граждан; рас­ширяет за счет участия многих людей интеллектуальный потен­циал политических решений; развивает общественную актив­ность населения; способствует свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом; обеспечивает эффективный контроль за политическими институтами и долж­ностными лицами; предотвращает злоупотребления властью, от­рыв правящей элиты от народа, бюрократизацию чиновничества.

Вместе с тем сторонники представительной демократии от­мечают слабые стороны непосредственной демократии: низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточ­ной компетентности, неконтролируемое™ и безответственно­сти населения; повышение опасности возникновения тоталита-

170 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

ризма и авторитаризма, поскольку массы подвержены идеоло­гическим: влияниям и склонны к уравнительности; нежелание населения участвовать в решении вопросов государственного и местного значения.

К числу институтов непосредственной демократии на совре­менном этапе развития общества относятся: референдум; выбо­ры; всенародные региональные и местные обсуждения; наказы избирателей; отчеты депутатов перед избирателями; досрочный отзыв депутата избирателями; сельские сходы; собрания граж­дан по месту жительства; обращения граждан в органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления; петиции; собрания и публичные манифестации.

Осуществление власти только посредством непосредствен­ной демократии в современном мире нереально. Во-первых, прямое народовластие в обширных по территории государствах невозможно- В современных государствах народ представляет многомиллионную массу, которая не в состоянии совершать юридические действия без помощи других органов. Во-вторых, народ в своей массе совершенно лишен возможности разраба­тывать и обсуждать законы. Для этого требуется напряженная работа, законодательный опыт и подготовка, и только специ­ально выбранные представители могут с успехом осилить гро­мадную возложенную на них работу.

Представительная демократия означает осуществление вла­сти народом через демократически избранных представителей и представительные органы. В основе представительной демокра­тии лежат отношения представительства. Объектом отношений народного представительства является не воля, а власть. Народ­ное представительство — одна из форм передачи права на власть. Источником власти остается народ. Представители — лишь «инструмент» в руках народа, при помощи которого он осуществляет принадлежащую ему власть. К представительным органам относятся только коллегиальные выборные органы го­сударственной власти. Представители — избранные народом, местным сообществом депутаты, Президент РФ, а также вы­борные должностные лица местного самоуправления.

Характер взаимоотношений между депутатами и избирателя­ми регулируется законодательством неодинаково- Исходя из современного законодательства, регулирующего отношения представительства, можно выделить три ее разновидности, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.

§ 3. Конституционные основы народовластия171

Первый вариант — источником власти признается народ. Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, т. е. обладатель императивного мандата. Импера­тивный мандат в переводе с латинского означает обязательное поручение, требование. Императивный мандат был конститу­ционным принципом советской представительной системы. Содержанием императивного мандата является обязательность наличия наказов избирателей депутатам представительного ор­гана. Именно наказы, т. е. обязательные поручения, определя­ют линию поведения, основные направления деятельности де­путата как в представительном органе, так и в избирательном округе. Гарантиями выполнения наказов избирателей является обязательность периодических отчетов депутатов перед избира­телями, а также возможность досрочного отзыва депутатов из­бирателями в установленных законодательством случаях.

Второй вариант представительной демократии, предполагая формальным источником власти народ, предусматривает переда­чу права на ее осуществление на ограниченный конституцией срок представительному органу, члены которого действуют неза­висимо от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом.

Для свободного мандата характерно, что каждый депутат представляет не избирателей своего округа, а народ в целом; де­путат не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании; депутат не подлежит отзыву.

Третий вариант представительной демократии имеет место, когда народ, оставаясь источником власти, передает право на ее осуществление представительному органу частично на опреде­ленный конституцией срок, сохраняя за собой контроль за дея­тельностью своих представителей. Основой таких взаимоотно­шений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.

Признаками, характеризующими полусвободный мандат, яв­ляются:

— отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыбор­ная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем:

— наличие тесной связи депутатов с избирателями, выра­жающейся в регулярных встречах и прежде всего отчетах;

— возможность избирателей досрочно отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей.

72 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

Конституция РФ не регулирует характер взаимоотношений депутатов е избирателями. Федеральный закон от 8 мая 1994 г, № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ие определяет характер депутатского мандата. Учи­тывая, что данный Закон не содержит положений о наказах из­бирателей, отчетах депутатов перед ними и возможности до­срочного отзыва депутата избирателями, можно сделать вывод о свободном мандате депутата Государственной Думы.

Иначе решается этот вопрос в субъектах РФ и на местном уровне. Многие субъекты РФ. регулируя правовой статуе депу­тата законодательного (представительного) органа государст­венной власти субъекта РФ, члена выборного органа местного самоуправления, закрепляют их обязанность отчитываться пе­ред избирателями и возможность досрочного их отзыва избира­телями (Алтайский край, Амурская область и др.).

Исключение из общего правила составляют несколько субъ­ектов РФ, в которых имеются законы о наказах избирателей. Они предусматривают императивный мандат для депутатов (Тюменская, Челябинская, Новосибирская области).

Стремление законодателя субъекта РФ сохранить отчетность и ответственность депутатов перед избирателями можно объяс­нить субъективными факторами, а именно сложившимся за де­сятилетия советской формы правления в России пониманием демократии как тесной связи представителей и представляе­мы х_? возможности избирателей влиять на деятельность пред­ставительных органов и в случае необходимости — сменить их. Сохранение отчетов и досрочного отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, например наличием среди депутатов людей, которые по своим нравственным, про­фессиональным и деловым качествам недостойны и неспособ­ны выполнять функции представителя воли и интересов изби­рателей. Избиратели должны иметь право и возможность ис­править допущенную ими на выборах ошибку.

Преимущества представительной демократии ее сторонники видят в наличии гарантий политической стабильности и поряд­ка; исключении сиюминутных увлечений широких слоев на­селения; рациональной организации политической системы, четком разделении труда; более высоком по сравнению с непо­средственной демократией уровне компетентности и ответст­венности лиц, принимающих решения.

§ 3:. Конституционные основы народовластия173

Критики- представительной демократии указывают на пре­вращение современного парламента в неэффективный инсти­тут, ставший средоточием фракционных интриг и местом про­явления амбиций политиков. Принятие решения осуществляет­ся не в ходе парламентских дебатов, а в комиссиях, комитетах парламента.

Перечисленные недостатки представительной демократии определяют необходимость существования в любом демократи­ческом обществе непосредственного участия граждан в управ­лении как государственными, так и местными делами.

Представительная и непосредственная демократия взаимо­связаны. Взаимопроникновение непосредственной и предста­вительной демократии проявляется в том, что:

— институты непосредственной демократии являются источ­ником, основой возникновения представительной демократии. Так, без выборов — важнейшего института непосредственной де­мократии — не может состояться представительная демократия;

— посредством реализации некоторых институтов непосред­ственной демократии (референдум, обращения, петиции, на­родная правотворческая инициатива, собрания и публичные манифестации) граждане влияют на содержание, основные на­правления деятельности представительных органов государст­венной власти и выборных органов местного самоуправления;

— отдельные институты: непосредственной демократии од­новременно являются составной частью» институтами предста­вительной демократии. Они образуют точки соприкосновения представительной и непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, отчеты, отзыв депутатов.

В научной литературе много пишут о кризисе современной демократии, в основе которого лежит утдубляющееся противо­речие между народом как субъектом власти (согласно фунда­ментальным демократическим постулатам) и властвующей эли­той, правящей верхушкой, деятельность которой должна быть (согласно тем же постулатам) одобрена народом путем голосо­вания на выборах. Чем дальше, тем в большей степени это про­тиворечие разрешается не в пользу народа. Политические сис­темы, называющие себя демократическими, постепенно выра­батывают у себя способность обходиться без народа, сводят его учредительную власть к возможности выбора правителей управ­ляемыми, а затем, превратив этот выбор чуть ли не в единст­венное измерение демократии, доводят технику организации электоральных процессов до такой степени, что народ в массе

174 1 лава 7. Основы конституционного строя Российской Федерация

своей голосует так, как того хотят организаторы. Сужение сфе­ры демократии и изощренная манипуляция ее институтами, прежде всего выборами, — вот что делает учредительную власть народа иллюзорной и все менее обеспеченной¹.