Конституционные (уставные) суды субъектов РФ: место в судебной системе и системе органов государственной власти

Хотя в Конституции РФ отсутствует прямое указание на существование конституционных (уставных) судов субъектов РФ, право субъектов на их учреждение вписывается в российскую модель федеративного устройства и является элементом конституционного права субъектов на самостоятельное установление собственной системы органов государственной власти (ч.2 ст.11). Кроме того, учреждение региональных конституционных судов основывается также на конституционной интерпретации принципа разделения властей, действующего не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ (ст.10). Соответственно ФКЗ о судебной системе предусматривает возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ (ч.4 ст.4), входящих в судебную систему РФ (ч.2 ст.4), создаваемых и упраздняемых региональными законами (ч.2 ст.17).

Идея региональной конституционной юстиции начала реализовываться на практике задолго до появления названной нормы в ФКЗ о судебной системе. Уже на этом первом этапе развития конституционной юстиции в России, т.е. с 1991 года, стали появляться первые конституционные суды в республиках в составе РФ, хотя в федеральном законодательстве того периода каких-либо положений о подобных судах не содержалось. В рамках процесса «суверенизации» в республиках в составе РФ были внесены соответствующие изменения в конституции целого ряда республик и приняты республиканские законы о конституционных судах (в частности, в Дагестане, Саха (Якутии), Кабардино-Балкарии, Башкортостане, Татарстане, Туве, Мордовии) (Об истории конституционной юстиции в субъектах РФ см.: Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Ч.1. М., 2003, гл.1, с.8-25.

После вступления в силу Конституции РФ продолжался процесс становления конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Правовой основой данного процесса послужили положения Конституции РФ 1993 года о федерализме и разделении властей (как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной власти), о самостоятельности субъектов РФ в определении собственной системы органов государственной власти, а также о системе федеральных судов как части судебной системы (ст.71 «г», ст.128 ч.2 и 3). Следуя логике данных конституционных норм, субъекты РФ делали вывод: если есть федеральные суды в рамках судебной системы, значит должны быть и суды субъектов РФ. Соответственно уже в 1994 -1996 годах было предусмотрено создание и кое-где были созданы судебные и квазисудебные органы конституционного (уставного) контроля, причем не только в республиках в составе РФ (Адыгея, Бурятия, Коми, Марий Эл, Хакасия, Карелия), но и в территориальных субъектах РФ (Красноярский край, Воронежская, Московская, Новосибирская, Свердловская, Томская, Тюменская, Иркутская области). Правда, ни в одном территориальном субъекте уставные суды в этот период не были образованы, создавались лишь несудебные органы надзорного характера типа уставных палат.

Принятие ФКЗ о судебной системе, закрепившего, что к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды придало новый импульс развитию конституционной юстиции в субъектах РФ. В 1997-1998 годах формируются и начинают действовать Конституционная Палата Республики Адыгея, Конституционные суды Республик Башкортостан и Марий Эл, Уставный суд Свердловской области, а в 1999-2002 годах создаются и приступают к работе Конституционный суд Республики Татарстан, Уставный суд Санкт-Петербурга (Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Ч.1. М., 2003. С.8-25). В 2003 году были сформированы Уставный суд Калининградской области (апрель 2003 г.) и Конституционный суд Республики Тыва (июль 2003 г.) – пятнадцатый из действующих ныне (по состоянию на начало 2007 года) конституционных (уставных) судов субъектов РФ (Информацию о формировании Конституционного суда Республики Тыва см.: http://sibir.rian.ru , 4 июля 2003 г.).

Таким образом, в соответствии с конституционными принципами устройства государственной власти и судебной системы в Российской Федерации принятие решения о создании регионального конституционного (уставного) суда относится к ведению субъекта Федерации. Вместе с тем, в случае использования данной возможности, региональный законодатель должен руководствоваться заданными в федеральном законодательстве параметрами. Данный вывод не раз находил подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В Определении от 27 декабря 2005 г. № 491-О по запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ», Закона РФ «О статусе судей в РФ» и Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ» было вновь указано на то, что решение вопроса о необходимости создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ является «прерогативой субъектов РФ, которые самостоятельно определяют порядок их организации и деятельности с учетом федерального регулирования и правовой природы этого судебного института» (Абз.3 п.2 мотивировочной части).

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ отличаются двойственным статусом: с одной стороны, они являются судебными органами конституционного контроля, осуществляющими судебную власть путем рассмотрения конституционных споров в форме конституционного судопроизводства; с другой же стороны, они выступают в качестве органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации, занимающих самостоятельное и независимое положение среди других конституционных органов.

В то же время российские субъекты Федерации, хотя и имеют право принимать свои конституции и уставы, юридическая природа этих актов, их положение в нормативно-правовой системе, характер связи с Конституцией РФ свидетельствует о достаточно четких иерархических связях между Конституцией РФ, федеральными законами, с одной стороны, и конституциями (уставами), с другой. Несмотря на то, что конституции (уставы) субъектов РФ характеризуются как нормативно-правовые акты учредительного характера, находящиеся в особой связи с Конституцией РФ (Абз.2 п.1, абз.1 п.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. по делу о ГПК и ФЗ о прокуратуре), конституционная самостоятельность субъектов РФ весьма ограничена:

• предмет регулирования конституции (устава) не ограничивается вопросами собственного ведения субъектов РФ: так, например, субъекты Федерации при установлении своей системы органов государственной власти должны руководствоваться не только закрепленными в Конституции РФ основами конституционного строя, но и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов, установленными федеральным законом (ч.1 ст.77 Конституции РФ), которые трактуются весьма широко (См.: Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – ФЗ № 184);
• в предмет конституций (уставов) субъектов РФ не входит регулирование прав и свобод человека и гражданина, которое относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ч.1 ст.71 Конституции РФ)
• вопросы собственного ведения субъектов РФ оказываются тем более неопределенными, что, наряду с конституционным разграничением предметов ведения, в России существует законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения между РФ и субъектами, которое вторгается в сферы собственного ведения субъектов: это происходит, например, путем закрепления в качестве полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения их полномочий по предметам собственного ведения (см., напр.: пдп. 1, 2, 3, 4, 11 и др. п.2 ст.26.3 ФЗ № 184);
• конституции (уставы) субъектов РФ сами являются объектом судебного конституционного контроля на федеральном уровне (ч.2 «б» ст.125 Конституции РФ);
• одной из сфер совместного ведения РФ и субъектов РФ в Конституции РФ названо обеспечение соответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам (ч.1 «а» ст.72) Данное положение весьма неоднозначно и может быть воспринято в сочетании с конституционным положением ч.2 ст.4 о верховенстве на всей территории РФ Конституции и федеральных законов как установление федерального закона, наряду с Конституцией РФ, в качестве дополнительного масштаба для контроля конституционных (уставных) норм.

Вопрос о пределах федерального и регионального регулирования статуса конституционных судов, ядро которого составляет вопрос о компетенции судов, неоднозначно интерпретировался на разных этапах развития региональной конституционной (уставной) юстиции в РФ.

Точки над «и» в данном споре поставил Конституционный Суд РФ. В Определении от 7 февраля 2003 г. № 46-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И.Н. Половцева на нарушение его конституционных прав статьей 79 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» он отметил, что в силу п. «б» и «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ, определяющих защиту прав и свобод, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в качестве предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, субъекты Федерации, основываясь на положениях ФКЗ о судебной системе, самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах полномочия собственных судебных органов конституционного контроля и порядок их осуществления, в том числе устанавливают общие процедурные правила возбуждения и рассмотрения дел и особенности производства по отдельным категориям дел. Наконец в Определении от 6 марта 2003 г. № 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» Конституционный Суд РФ выявил следующий конституционно-правовой смысл ч.1 ст.27 ФКЗ о судебной системе:

• перечень вопросов, для рассмотрения которых субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим;
• указанная норма носит диспозитивный характер и ориентирует субъектов РФ на те основные вопросы, которые могут рассматриваться конституционным (уставным) судом в случае его создания; она не содержит требования установления в конституциях (уставах) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов;
• эта норма не препятствует предоставлению конституционным (уставным) судам субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным ФКЗ перечнем, полномочий вне пределов подведомственности других судов, если эти полномочия соответствуют их юридической природе и предназначению как судебных органов конституционного (уставного) контроля, касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов РФ в силу ст. 73 Конституции РФ (Абз.6, 7, 8 п.2 мотивировочной части).

< FONT>Таким образом, субъект РФ вправе самостоятельно избрать ту или иную организационную модель региональной конституционной юстиции. Это касается не только компетенции, порядка деятельности и судопроизводства, но и статуса судей конституционных (уставных) судов – определения порядка наделения полномочиями и прекращения полномочий судей конституционного (уставного) суда. Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о пределах единства статуса судей в РФ и о допустимости установления на уровне субъекта РФ особого порядка наделения статусом судьи конституционного суда субъекта, срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности, а также особых оснований прекращения полномочий этого судьи, отличных от закрепленных в федеральных законах (о статусе судей в РФ и об органах судейского сообщества), сформулировал следующие правовые позиции:

• статус федерального судьи и статус судьи субъекта РФ суть разные статусы: назначение на должность судьи конституционного суда субъекта РФ пребывающего в отставке федерального судьи не является повторным назначением, влекущим прекращение отставки;
• действующее федеральное законодательство о статусе судей в РФ регулирует общие основы статуса судей, причем прежде всего федеральных судов, не раскрывая особенности правового положения отдельных категорий судей; предписания этих федеральных законов распространяются на судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ лишь в том случае, если они им непосредственно адресованы либо если они, по смыслу соответствующих норм, согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов;
• ФКЗ о судебной системе, говоря об единстве статуса судей в РФ, допускает возможность установления особенностей правового положения отдельных категорий судей федеральными законами, а в предусмотренных ими случаях законами субъектов РФ (ст.12), порядок наделения полномочиями судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливается федеральными законами и законами субъектов РФ (ч.4 ст.13). Поскольку такие специальные федеральные законы отсутствуют, обязанность по урегулированию особенностей статуса судей субъектов РФ должна быть исполнена субъектами РФ;
• субъекты РФ должны осуществлять такое правовое регулирование без ущерба для принципов разделения властей, независимости судебной власти и с учетом правовой природы судов субъектов РФ как региональных органов конституционного (уставного) контроля (См.: П.1 резолютивной части Определения от 15 февраля 2005 г. № 5-О по жалобе гражданки В.В. Сухачевой на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 8 статьи 15 Закона РФ «О статусе судей в РФ» и подпунктов 11 и 13 пункта 2 статьи 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ»; П.4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 491-О).

Вместе с тем, в указанной интерпретации Конституционного Суда РФ сохранились некоторые, так и не разрешенные противоречия. С одной стороны, Суд констатирует, что порядок организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, включая суды субъектов РФ, порядок наделения полномочиями судей и прекращения их полномочий, должен определяться субъектами самостоятельно в соответствии с общими федеральными принципами. С другой же стороны, он указывает, что особенности статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ составляют предмет регулирования специального федерального закона, который пока не принят. Таким образом, остается не ясным вопрос о том, осуществляют ли субъекты РФ в настоящее время регулирование статуса судей конституционных (уставных) судов в рамках предметов собственного ведения или в порядке опережающего правового регулирования, т.е. лишь постольку, поскольку пока отсутствует специальный федеральный закон?

Ядро компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ составляют те категории дел, рассмотрение которых названо в ст.27 ФКЗ о судебной системе в качестве цели их создания:

• дела о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ;
• дела о толковании конституции (устава) субъекта РФ.

Первая из названных категорий дел сопоставима с делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ, рассматриваемыми Конституционным Судом РФ в рамках абстрактного нормоконтроля. В то же время, как показывает практика закрепления правил производства по данной категории дел в законодательстве отдельных субъектов РФ, это направление деятельности связывается не только с абстрактным, но и с конкретным нормоконтролем. Так, например, в Законе Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 г. № 241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» (далее – Закон СПб об Уставном суде) разграничиваются: дела о соответствии Уставу Санкт-Петербурга нормативных правовых актов по запросам Губернатора, Законодательного собрания, группы депутатов не менее 5 человек, органов местного самоуправления (гл . IX) и дела о соответствии Уставу законов Санкт-Петербурга, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений (гл. XI). Вместе с тем, попытка разграничения абстрактного и конкретного нормоконтроля проводится в Законе не достаточно последовательно, в результате чего возникает неопределенность в толковании условий допустимости конституционного судопроизводства по жалобам граждан и открываются возможности для обращения в Уставный суд с публичной жалобой (См., напр.: Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 20 октября 2004 г. № 101-113-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 79 Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2004 г. № 241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» по жалобе гражданина Ю.П.Сорокина и по жалобе гражданина И.Н.Половцева).

Что касается официального толкования конституции (устава) субъекта РФ, подведомственного всем ныне действующим региональным конституционным (уставным) судам, то нельзя не отметить, что данная категория дел весьма специфична для российской модели конституционной юстиции. В компетенции российского Конституционного Суда также выделяется абстрактное толкование Конституции РФ в качестве самостоятельного направления деятельности Суда. Однако выделение дел о толковании в качестве особой разновидности конституционных дел сомнительно с точки зрения принципа разделения властей: в таком случае становится проблематичным провести четкое разграничение между правосудием и законодательной деятельностью, возникает угроза подмены судом законодателя.

< FONT>Некоторые субъекты РФ, используя свое право на самостоятельное определение компетенции конституционных (уставных) судов с учетом проанализированных выше конституционных ограничений:

1. расширяют предмет конституционного контроля по делам, рассматриваемым в рамках абстрактного нормоконтроля. Так, например, Конституционный Суд Республики Карелия, наряду названными в ФКЗ о судебной системе нормативными актами, проверяет конституционность внутригосударственных договоров и соглашений между Республикой Карелия и Российской Федерацией, между Республикой Карелия и другими субъектами РФ, а также не вступивших в силу международных соглашений Республики Карелия (ст.87 Конституции Республики Карелия). В то же время данное положение требует своей конкретизации, поскольку конституционный суд субъекта не вправе проверять на предмет соответствия республиканской конституции вступивший в силу внутригосударственный договор, т.к. он не является актом субъекта: речь может идти лишь о проверке законов субъекта РФ о ратификации (утверждении) договора (соглашения) либо о предварительном конституционном контроле проекта договора (соглашения);
2. включают в компетенцию конституционных (уставных) судов дополнительные направления деятельности в соответствии с юридической природой суда как органа судебного конституционного контроля:

• рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, а также между ними и органами местного самоуправления (Ст. 87 Конституции Республики Карелия, ст.100 Конституции Республики Бурятия от 22 февр. 1994 г.);
• участие суда в конституционных процедурах отрешения (отстранения от должности) должностных лиц органов исполнительной власти (См., напр.: ст. 87 Конституции Республики Карелия);
• рассмотрение конституционности законов по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и по запросам судов (См., напр.: ст. 100 Конституции Республики Бурятия).

Выделение последнего направления деятельности вызывает особенно много проблем, поскольку связано с конфликтом компетенций конституционных (уставных) судов и Конституционного Суда РФ: с одной стороны, конституционные права и свободы человека и гражданина регулируются исключительно Федерацией (ст.71 «в» Конституции РФ), а, значит, их защита выходит за пределы защиты собственно конституции (устава) субъекта РФ; с другой стороны, установление полномочий федеральных судов, в том числе их права обращаться с запросом в конституционный (уставный) суд выходит за пределы законодательных полномочий субъекта РФ.

Трудности с установлением пределов компетенции конституционных (уставных) судов во многом предопределены отсутствием конституционной (уставной) автономии у субъектов Российской Федерации, сохраняющейся неопределенностью соотношения Конституции РФ, федеральных законов и конституций (уставов) субъектов РФ, отсутствием четкости в разграничении подведомственности Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и иных федеральных судов. Все это, безусловно, негативно сказывается на эффективности работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ.