Особенности законодательной процедуры в субъектах РФ

Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил некоторые общие правила, касающиеся законодательной деятельности представительных органов субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (в дальнейшем – высшее должностное лицо субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Ст. 36 Устава г. Москвы устанавливает, что право законодательной инициативы принадлежит депутатам, комиссиям Московской городской Думы и фракциям в Московской городской Думе, Мэру Москвы, Прокурору города Москвы, представителю от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления, а также гражданам, реализующим право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом города Москвы. Право законодательной инициативы в Московской городской Думе принадлежит также Председателю Московского городского суда, Председателю Арбитражного суда города Москвы, Уставному суду города Москвы, Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга принадлежит депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, объединениям депутатов (фракциям) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, почетным гражданам Санкт-Петербурга, являющимся гражданами Российской Федерации и проживающим на территории Санкт-Петербурга. (ст.31 Устава Санкт-Петербурга)

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии заключения указанного лица. Эти правила, характеризующие участие высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном процессе, являются важной гарантией соблюдения принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ

Конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом, а постановления - большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. В двухпалатном законодательном такой закон считается одобренным второй палатой, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Ст.8 федерального закона № 184-ФЗ установила, что законы субъекта РФ, принятые законодательным органом субъекта РФ, направляются этим органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней. Отклоненный закон возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения. Этот закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. В этом случае закон подлежит обнародованию в установленный срок. Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Взаимодействие законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и его руководителем (высшим должностным лицом субъекта РФ)

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

а) принятия указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ;

б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ по основаниям, предусмотренным п. 2 и п.2.1. ст.9 федерального закона № 184-ФЗ;

в) вступления в силу решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

г) роспуска указанного органа в порядке и по основаниям, которые предусмотрены п.4 п.4.1 ст.9 федерального закона № 184-ФЗ.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения, указанным в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа также в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Президент РФ выносит своим Указом предупреждение законодательному органу субъекта РФ в случае, если судом установлено, что законодательный орган в течение шести месяцев (или иного установленного судом срока) в пределах своих полномочий не исполнил решение суда о внесении изменений или отмене нормативно-правового акта, противоречащего федеральному законодательству и это повлекло за собой создание препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ такого предупреждения указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ. Срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ также в случае отклонения им дважды кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ, представленной Президентом РФ либо непринятия законодательным органом субъекта РФ соответствующего решения в установленный законом срок. (п. 4.1. ст.9 федерального закона № 184-ФЗ).

В соответствии с федеральным законодательством установлены принципы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ.

Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Постановлением Конституционного суда РФ от 21.12.2005 N 13-П положения пункта 2 статьи 18, который предусматривает данные правила, признаны не противоречащими Конституции РФ.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Перед этим проводятся соответствующие консультации по данному вопросу. В соответствии с федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Предложение политической партии, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта РФ, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется Президенту РФ.

Законодательный орган субъекта РФ рассматривает представленную кандидатуру в течение 14 дней со дня ее представления. Решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта РФ. В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный орган, решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат.

В случае отклонения представленной кандидатуры Президент РФ вносит повторное предложение в течение семи дней.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) Президент РФ проводит консультации, по результатам которых он вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, распустить законодательный орган субъекта РФ.

Законодательный орган субъекта РФ по представлению Президента РФ принимает решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случаях, указанных в п.п. «д», «е», «ж», «з», «и» п. 1 ст.19 федерального закона № 184-ФЗ. (признания высшего должностного лица субъекта РФ судом недееспособным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы России на постоянное место жительства; утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства).

Законодательный орган субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта в случае:

• издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
• установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
• ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном органе субъекта РФ решение о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат. Принятое решение направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ направляются в установленный законом срок в законодательный орган субъекта РФ, который вправе обратиться к органам, издавшим эти акты с предложением о внесении в них изменений и (или) дополнений, либо об их отмене, а также вправе обжаловать их в судебном порядке или порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о их соответствии Конституции РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в его постановления либо об их отмене, а также вправе обжаловать их в судебном порядке.

Законодательный орган субъекта РФ направляет высшему должностному лицу субъекта РФ планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации. На заседаниях законодательного органа субъекта РФ вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ. На заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты законодательного органа субъекта РФ.

Законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Он вправе выразить недоверие должностным лицам, в назначении которых он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. В соответствии с п.3 ст.30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание дает согласие на назначение вице-губернаторов Санкт-Петербурга и также может выразить им недоверие. К ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан в соответствии со ст. 71 Конституции Республики Башкорстан относится согласование назначения на должность Премьер-министра Правительства республики.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ взаимодействуют также по вопросам участия в законодательной деятельности на федеральном уровне. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов на эти законопроекты. Если законодательные и высшие исполнительные органы более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. При этом отзыв органов государственной власти субъекта РФ считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв считается отрицательным, если оба государственных органа выскажутся против принятия данного законопроекта. Если мнения этих государственных органов субъекта РФ разделились, следует считать, что их мнение не выражено. Проекты указанных выше федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы субъектов РФ для представления поправок в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Споры между законодательным органом субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.