Гарантии осуществления полномочий Президента. Социальные гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий

Полномочия Президента Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах (хотя в Конституции отсутствует прямая ссылка на возможность подобного правового закрепления полномочий Президента РФ) и объединены в следующие группы: полномочия по формированию исполнительной власти и руководство ею; полномочия по взаимодействию с федеральными органами законодательной и судебной власти; полномочия в сфере безопасности и обороны; полномочия в области внешней политики и международных отношений; иные полномочия Президента РФ.

Гарантии Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи установлены Федеральным законом от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Данные полномочия объединены в следующие группы: правовые, социальные и иные гарантии; неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий; материальное обеспечение; право на бытовое обеспечение и транспортное обслуживание; возможность пользования специальными средствами связи; наличие аппарата помощников.

Под неприкосновенностью Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий следует понимать, что он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации. Неприкосновенность Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. В данном случае Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в случае возбуждения уголовного дела в отношении указанного лица в связи с совершением им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации направляет представление в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Принятое Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации направляется в трехдневный срок в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации должен в трехмесячный срок рассмотреть вопрос о лишении неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, с учетом представления Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Решение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление.

Среди специальных социальных гарантий можно выделить следующие: за Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, и членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий; жизнь и здоровье Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную годовому денежному вознаграждению Президента Российской Федерации, на случай гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью или причинения увечья или иного повреждения здоровья. Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, связанные с обеспечением социальных гарантий Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, возмещаются за счет средств федерального бюджета.

При этом указанный федеральный закон отдельно выделяет социальные гарантии членам семьи умершего Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, и их материальное обеспечение, которые заключаются в том, что после смерти Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти. Круг членов семьи, имеющих право на указанное пособие, и сроки его выплаты определяются в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации в порядке, предусмотренном для назначения пенсии по случаю потери кормильца. При этом им также предоставляется право на пользование служебным автотранспортом, а также за ними сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий.

Отдельно выделяются меры социального обеспечения Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий: Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента Российской Федерации. При этом выплата денежного содержания, предусмотренного частью 2 статьи 4 указанного федерального закона, приостанавливается в случае замещения Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или государственной должности государственной службы на период замещения одной из указанных должностей.

Также следует учитывать, что Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий предоставляются и иные правовые и организационные гарантии: он имеет право на бесплатное пользование на территории Российской Федерации правительственной связью и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, и право на внеочередное получение услуг связи. Также Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников. Помощники Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, устанавливается в первые тридцать месяцев со дня прекращения им исполнения своих полномочий в сумме, не превышающей двукратного размера месячного денежного вознаграждения Президента Российской Федерации, а после истечения указанного срока - полуторакратного размера месячного денежного вознаграждения Президента Российской Федерации. В пределах указанного фонда оплаты труда Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, самостоятельно определяет размер должностных окладов своих помощников, порядок и размер их премирования.

Акты Президента РФ

Важнейшей формой реализации конституционных полномочий Президента РФ и одновременно его функциональным полномочием является издание актов. Речь идет в первую очередь о правовых актах, хотя конституционный статус Президента РФ не исключает, а, напротив, даже предполагает издание им также документов неправового характера. К таковым, в частности, можно отнести послание Президента РФ о положении дел в стране – официальный документ, ежегодно представляемый Федеральному Собранию и провозглашаемый на совместном заседании палат, отличающийся социально-политическим содержанием, однако не включающий каких-либо правовых предписаний (п. «е» ст.84, ч.3 ст.100 Конституции РФ).

Правовые акты Президент издает в форме указов и распоряжений (ч.1 ст.90 Конституции РФ). В Распоряжении Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (с изм. от 5 июля 1994 г., 3 августа 1996 г., 28 июня 2005 г.), утвердившем Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ (далее – Распоряжение № 85-рп), была предпринята попытка разграничения указов и распоряжений Президента: было предложено «при подготовке проектов актов Президента РФ исходить из того, что решения Президента РФ нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании оформляются указами Президента РФ; решения же Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений, при этом распоряжения Президента РФ не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер» (п.3). Таким образом, были намечены критерии разграничения указов и распоряжений, в соответствии с которыми указами должны были оформляться внешне властные действия Президента РФ, а распоряжениями – его внутриорганизационные действия. При этом признавалось, что указы могут носить как нормативный, так и ненормативный характер, в то время как распоряжения должны быть ненормативными. Однако если следовать первому критерию разграничения указов и распоряжений (внутреннее или внешнее действие), невозможно в полной мере реализовать второй критерий, т.к. оформление действий в сфере внутренней организации деятельности органов при Президенте РФ может быть связано с изданием предписаний нормативного характера.

Указы и распоряжения, как нормативные, так и ненормативные (индивидуальные) обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч.2 и 3 ст.90 Конституции РФ). Данным положением Конституции определяется место актов Президента РФ (и прежде всего нормативных) в системе правовых актов. В литературе по конституционному праву это место оценивается, однако, неоднозначно: большинство авторов характеризуют акты Президента как подзаконные, хотя и со своими особенностями (Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е.И. Козловой и О.Е.Кутафина. 3-изд. М.: Юристъ, 2004. § 5 гл. XVII), некоторые же указывают на особое положение актов Президента РФ между законами и подзаконными актами (Обзор позиций по данному вопросу см.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М.: ЮНИТИ, 2002. Гл. IV, § 1. С.470-473). В отличие от актов Правительства РФ, нормативные указы Президента РФ, как было отмечено выше, могут издаваться не только «на основании и во исполнение законов», но и в отсутствие законодательного регулирования, в порядке восполнения пробелов в законодательстве впредь до издания федерального закона с соблюдением требования непротиворечия издаваемого указа действующим федеральным законам и при недопустимости использования указной формы при прямом указании Конституции на необходимость оформления соответствующих отношений федеральным законом или федеральным конституционным законом (Абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. «по делу о проверке конституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и п.2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»). Таким образом, указы Президента по их юридическому содержанию подразделяются на ненормативные и нормативные, последние в свою очередь могут быть разграничены на нормативные указы, издаваемые во исполнение Конституции РФ и федеральных законов в рамках реализации закрепленных в этих актах нормотворческих полномочий Президента, а также на нормативные указы, издаваемые в рамках восполнения пробелов в законодательстве впредь до принятия федеральных законов c соблюдением конституционных ограничений. Вместе с тем, следует учитывать, что дискуссия о пределах указного нормотворчества Президента РФ далеко не завершена. Одним из наиболее актуальных вопросов продолжает оставаться вопрос о выработке правового инструментария, не позволяющего допустить подмену закона указом, а парламента президентом. В этом смысле предложения об использовании зарубежного опыта делегированного законодательства во взаимоотношениях Президента РФ и Федерального Собрания РФ представляются небезынтересными (Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд. Т.2. М.: Юристъ, 2007. Гл. 25. С.332, 334).

Порядок подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ, в том числе предусматривающих издание постановлений или распоряжений Правительства РФ, определяется в уже упомянутом выше Распоряжении № 85-рп, а также в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ». Анализ названных документов показывает, что основная роль в процессе подготовки проектов указов и распоряжений Президента РФ принадлежит Администрации Президента РФ, ее должностным лицам и структурным подразделениям. Это однако не означает, что право на внесение проектов указов или распоряжений не принадлежит федеральным органам исполнительной власти: они также могут подготавливать и вносить данные акты. В то же время проекты указов и распоряжений Президента РФ, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства РФ, подлежат внесению на согласование в Правительство РФ, а проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ (п.5 и 7 Распоряжения № 85-рп). Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, устанавливаются Инструкцией по делопроизводству, утверждаемой Руководителем Администрации Президента Российской Федерации (п.9 Распоряжения № 85-рп). Все проекты указов и распоряжений проходят юридическую экспертизу в Государственно-правовом управлении Президента РФ (п.6 Распоряжения № 85-рп). Руководитель Администрации визирует проекты указов и распоряжений перед их передачей в Канцелярию Президента РФ с целью последующего внесения на подписание Президенту РФ (п.10 Распоряжения № 85-рп).

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента установлен Указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 763). В соответствии с этим Указом акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию (в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ), кроме актов, отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п.1). Акты Президента РФ публикуются не позднее 10 дней после дня их подписания (п.2 Указа № 763). При этом момент вступления актов Президента РФ в силу определяется в зависимости от их юридического содержания:

• акты нормативного характера вступают в силу по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования;
• иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, - со дня их подписания (п.5 Указа № 763).

Указанные правила вступления в силу указов и распоряжений Президента РФ действуют лишь в том случае, если в самих актах Президента РФ не установлен другой порядок вступления их в силу (п.7 Указа № 763).