Срок полномочий. Основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ

< FONT>Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ч. 1 и ч. 4 ст. 81 Конституции РФ). Это Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Назначаются выборы Президента РФ Советом Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции). Конституция РФ предъявляет следующие требования к кандидату на должность Президента РФ: им может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ). Важной гарантией демократического порядка замещения должности Президента РФ является установление в Конституции РФ правила: одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81). Рассматривая положение о двух сроках в соотношении с закрепленной в п.3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ нормой о том, что Президент РФ, избранный до вступления в силу Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран, Конституционный Суд РФ не усмотрел неопределенности в понимании этих норм: с момента вступления в силу Конституции РФ ранее избранный Президент РФ стал осуществлять установленные ею полномочия в первый конституционный срок. Таким образом, всенародное одобрение Конституции РФ означало также решение вопроса о продолжении занятия должности Президента РФ тем же лицом, т.е. срок полномочий Президента не прерывался; поэтому первый срок по смыслу ч.3 ст.81 Конституции не может начинать исчисляться заново после первых выборов, состоявшихся после вступления в силу Конституции РФ (абз.3 и 4 п.2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 134-О по делу о толковании статьи 81 (част 3) и пункта 3 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ).

Президент приступает к исполнению полномочий с момента вступления в должность и принесения присяги: с этого момента прекращаются полномочия прежнего Президента РФ (ст. 82, ч. 1 ст. 92 Конституции РФ). Президент РФ досрочно прекращает исполнение полномочий в предусмотренных ч. 2 ст. 92 Конституции РФ случаях:

· его отставки;

· стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;

· отрешения Президента от должности.

Отсутствие дополнительной законодательной регламентации указанных оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ (кроме отрешения от должности), как и их исчерпывающий перечень, вызывают немало проблем.

Исходя из системного толкования отставки как специального основания досрочного прекращения полномочий Президента РФ, в соотношении с двумя другими конституционными основаниями, можно сделать вывод о том, что речь в данном случае идет не просто о прекращении исполнения должностных обязанностей вне зависимости от причин такого прекращения, а о добровольном сложении полномочий Президента РФ по его заявлению.

Дополнительной регламентации требуют и два других основания досрочного прекращения полномочий Президента. В Постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П по делу о толковании положений статей 91 и 92 (ч.2) Конституции РФ Конституционный Суд РФ разъяснил некоторые конституционные подходы, связанные с пониманием стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия:

1. досрочное прекращение полномочий Президента РФ по указанному основанию является элементом его конституционно-правового статуса и представляет собой конституционную процедуру, которая должна быть подвергнута специальному конституционно-правовому регулированию. В связи с этим на данную процедуру не могут распространяться положения Основ законодательства об охране здоровья граждан, определяющие порядок установления степени утраты трудоспособности (абз.1 п. 2 и абз.1 п. 5 мотивировочной части Постановления от 11 июля 2000 г.);

2. правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий Президента РФ по указанному основанию является задачей законодательной, а не судебной власти. Конституционный Суд РФ не может определить данную процедуру, но может уяснить смысл конституционных принципов, лежащих в ее основе (абз.2 п. 2 мотивировочной части Постановления от 11 июля 2000 г.);

3. целью процедуры является объективное установление фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный и необратимый характер, осуществлять его конституционные полномочия (п. 4 мотивировочной части Постановления от 11 июля 2000 г)

4. Данное основание прекращения полномочий является исключительным (экстраординарным), поэтому: а) процедура не может быть облегченной или упрощенной; б) она может быть приведена в действие, когда исчерпаны все иные возможности, связанные с временным неисполнением Президентом своих полномочий, и невозможна добровольная отставка; в) волеизъявление Президента не является обязательной предпосылкой для досрочного прекращения его полномочий по данному основанию; г) должна быть исключена возможность превращения этого порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности; д) при определении процедуры должно быть обеспечено соблюдение принципа баланса и взаимодействия всех ветвей власти; е) в рамках определения порядка досрочного прекращения полномочий Президента по этому основанию регламентации подлежат в том числе отношения, связанные с возможностью запрашивать и получать информацию о состоянии здоровья Президента для решения вопроса о наличии предусмотренной ч.2 ст. 92 Конституции РФ стойкой неспособности осуществлять полномочия; ж) регулирование и осуществление данной конституционной процедурой не затрагивает и не нарушает установленную в ст. 91 Конституции РФ гарантию неприкосновенности Президента РФ (абз.2 п. 2, абз.5 п.3, п.4, 5 мотивировочной части Постановления от 11 июля 2000 г.).

< FONT>Отрешение от должности – это мера конституционно-правовой ответственности Президента РФ. Президент РФ обладает неприкосновенностью, которая гарантируется ему ст. 91 Конституции РФ без каких-либо ограничений: соответственно, привлечение лица, замещающего должность Президента, к уголовной ответственности возможно только после отрешения его от этой должности. Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч.1 ст. 93 Конституции РФ). В ч.2 ст.93 Конституции РФ определен порядок принятия решения Государственной Думой о выдвижении обвинения (двумя третями от общего, т.е. установленного, числа депутатов по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой), а также порядок принятия решения Советом Федерации (двумя третями от общего, т.е. установленного, числа членов палаты). При этом необходимо соблюдение установленных Конституцией сроков: решение Совета Федерации об отрешении должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента, иначе обвинение считается отклоненным (ч.3 ст.93).

Более подробное регулирование процедуры выдвижения обвинения против Президента и процедуры принятия решения об отрешении Президента от должности содержится соответственно в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее – Регламент ГД) и в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее – Регламент СФ).

В гл. 22 Регламента ГД устанавливаются:

· требования к оформлению предложения о выдвижении обвинения против Президента, в котором должны содержаться конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного в ст.93 Конституции (ст.176): если обвинение касается ряда преступлений, то оформляется несколько предложений о выдвижении обвинения по числу преступлений, в совершении которых Президент обвиняется;

· порядок создания и цели деятельности специальной комиссии Государственной Думы, в которую направляется предложение (предложения) на заключение (в заключении должна содержаться оценка соблюдения процедурных правил вынесения инициативы выдвижения обвинения и проверка обоснованности выдвижения обвинения) (ст.177-178);

· порядок рассмотрения на заседании Государственной Думы предложения (предложений) о выдвижении обвинения и заключения специальной комиссии, а также порядок принятия постановления (постановлений) о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней; способ голосования избирается решением палаты (ст.179-180).

Принятое постановление о выдвижении обвинения против Президента в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. К постановлению прилагаются заключение специальной комиссии Государственной Думы, а также стенограмма заседания, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ (п. 10 ст.180 Регламента ГД, п.2 ст.168 Регламента СФ). После получения указанных документов, подтвержденных заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, Председатель Совета Федерации созывает заседание для принятия на нем решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ: заседание по данному вопросу должно состояться в срок не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения; вопрос о направлении запроса в Конституционный Суд включается в повестку дня первым, без обсуждения и голосования (ст.169, 217 Регламента СФ).

Месячный срок согласуется с месячным сроком, в течение которого Совет Федерации должен направить запрос в Конституционный Суд РФ и который определен в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» (далее – ФКЗ о КС РФ). Согласно ст. 109 ФКЗ о КС РФ, запрос о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления направляется в Конституционный Суд РФ не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения; к запросу прилагаются текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также тексты заключения Верховного Суда Российской Федерации. Заключение Конституционного Суда РФ должно быть дано не позднее десяти дней после регистрации запроса. В итоговом решении (заключении) Конституционного Суда РФ должен содержаться вывод о соблюдении или несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ. В случае установления факта несоблюдения конституционной процедуры выдвижения обвинения, дальнейшее рассмотрение обвинения Президента прекращается (ст.110 ФКЗ о КС РФ).

Если же заключение Конституционного Суда РФ содержит положительный вывод, то в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения, Председателем Совета Федерации созывается заседание, на котором первым вопросом обсуждается вопрос об отрешении Президента РФ от должности. Порядок организации и проведения данного заседания, обсуждения вопроса и принятия решения об отрешении Президента РФ от должности закрепляется в ст. 170-171 Регламента СФ. Решение Совета Федерации об отрешении Президента принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней установленным Конституцией РФ квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей) от общего числа членов палаты и оформляется постановлением.

Несмотря на достаточно детальную регламентацию отдельных этапов процедуры отрешения Президента РФ от должности, не все ее аспекты определены четко и однозначно. «Белым пятном» рассмотренной процедуры пока остается порядок дачи заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. В результате системного анализа норм Конституции РФ, обоих Регламентов и ФКЗ о КС РФ можно лишь сделать вывод о том, что данное заключение должно быть запрошено и дано после выдвижения обвинения Государственной Думой и до рассмотрения Советом Федерации вопроса о направлении запроса в Конституционный Суд РФ. Однако не ясно, кто направляет в Верховный Суд РФ соответствующее обращение, в какие сроки, каков механизм дачи заключения Верховного Суда. На наличие данного пробела обращается внимание и в литературе (См.: Комментарий к п.8 ст.19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации // Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / Отв. ред. первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И.Радченко. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Норма, 2003).

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности применяются правила, установленные ч. 3 ст. 92 Конституции РФ. Председатель Правительства РФ временно исполняет полномочия Президента РФ, однако при этом не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Уясняя, какой смысл вкладывает конституционный законодатель в понимание «всех случаев, когда Президент не в состоянии исполнять свои обязанности», Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что речь в данном случае идет не только о предусмотренных в ч.2 ст.92 Конституции РФ случаях досрочного прекращения полномочий Президента РФ, но и об иных исключительных случаях, когда Президент РФ своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом такого решения (П. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. № 10-П по делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации). Председатель Правительства исполняет полномочия Президента до момента возвращения действующего Президента РФ к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента РФ. При досрочном прекращении полномочий Президента Конституция РФ устанавливает гарантию обязательного проведения новых президентских выборов не позднее трех месяцев с момента прекращения полномочий (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ).