Беженцы и вынужденные переселенцы: понятие, основания получения статуса, права и льготы
Появление людей со статусом беженцев и вынужденных переселенцев является по сути результатом тех проблем, которые существуют в современном мире, - внутригосударственные и международные конфликты, разрешаемые силовым путем.
В настоящее время правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации регламентируется двумя законами - Законом РФ "О беженцах" и Закон РФ от 19.02.1993 года № 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348; СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5038; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3420). Помимо российского законодательства важную роль в регулировании правового режима беженцев играют международно-правовые акты. Как отмечается в литературе, "сегодня международно-правовое регулирование положения беженцев осуществляется на основании двух категорий международных документов: универсальных и региональных" (Денисов В.В. Международная система защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15). Наиболее важные из них - Конвенция ООН "О статусе беженцев" 1951 года, Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 года, Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев 1950 года, Конвенция Организации Африканского Единства по вопросам регулирования отдельных аспектов проблем беженцев в Африке 1969 года, Картахенская декларация о помощи беженцам 1984 года, Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейских сообществ 1990 года.
Закон о беженцах признает беженцем лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений;
По мнению В.В. Радула, "слова "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований" являются ключевыми в определении" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17). Вместе с тем опасения, как и всякие психические переживания, обладают определенной долей субъективности, что признается указанным автором. Вместе с тем как обоснованно отмечает В.В. Радул, "если даже компетентные власти не осведомлены об условиях в стране происхождения заявителя, то его утверждения нельзя рассматриваться абстрактно, они должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся в стране ситуации" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 18).
Понятие вынужденного переселенца раскрывается Законом о вынужденных переселенцах. Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
При этом вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1. совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;
2. не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;
3. покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Нетрудно заметить, что правовой статус как беженца, так и вынужденного переселенца имеет много общего. Поэтому традиционно вопросы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев рассматриваются вместе. В литературе отмечается, что важнейшим признаком, отличающим беженца от вынужденного переселенца состоит в том, что последний обладает гражданство Российской Федерации, а первый - нет, что однако не исключает необходимости разграничения указанных понятий (Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М., 1997. С. 119).
В литературе принято выделять следующие принципы статуса вынужденного переселенца и статуса беженца, являющиеся общими для них: "признание и гарантирование прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г., общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации; взаимосвязь прав и обязанностей, закрепленных за лицами, имеющими рассматриваемый правовой статус; недопустимость дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев по признаку религии, расы или места происхождения; приобретение статуса беженца или статуса вынужденного переселенца на основании решения уполномоченного государственного органа; запрет произвольного лишения специального статуса по решению органа исполнительной власти; запрет принудительного возвращения в места постоянного проживания" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9).
Предоставление статус как беженца или вынужденного переселенца происходит в заявительном порядке.
Так, согласно Закону о беженцах, лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:
1. в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации (далее - дипломатическое представительство или консульское учреждение);
2. в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
Если лицо по состоянию здоровья не может лично обратиться с ходатайством, оно подает ходатайство и соответствующий медицинский документ через уполномоченного на то представителя;
3. в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации.
При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств;
4. в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.
Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:
1. ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;
2. ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.
Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.
Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение пяти рабочих дней направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.
Несколько иной порядок предусмотрен при признании лица вынужденным переселенцем:
Лицо, покинувшее место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом о вынужденных переселенцах, и претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем (далее - ходатайство) в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания.
Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.
Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.
При экстренном массовом прибытии на территорию Российской Федерации лиц, покинувших место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом о вынужденных переселенцах, прием данных лиц производится в порядке, определяемом постановлением Правительства Российской Федерации. Регистрация ходатайств этих лиц осуществляется незамедлительно.
При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства.
Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.
В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства, в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.
На порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем существует и другая точка зрения. Так, по мнению В.В. Радула, "лицо является беженцем или вынужденным переселенцем по смыслу Конвенции 1951 года Федерального закона "О беженцах" и Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. С беженцами это неизбежно происходит до того момента, когда его статус определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает его беженцем, а просто объявляет таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем. В отличие от беженца лицо может официально считаться вынужденным переселенцем только после предоставления ему в установленном порядке статуса вынужденного переселенца" (Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17).
Как вынужденным переселенцам, так и беженцам действующим российским законодательством предоставляются определенные гарантии. Так, согласно статье 10 Закона о беженцах, лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства). Аналогичная гарантия закреплена и в статье 8 Закона о вынужденных переселенцах. Как вынужденным переселенцам, так и беженцам российским государством предоставляются определенные социально-экономические права (компенсация проезда и провоза багажа, предоставления жилья, исходя из возможностей фонда жилья для временного проживания, и т.д.). При этом как беженцы, так и вынужденные переселенцы несут и определенные обязанности (соблюдение Конституции РФ и законов, предоставление достоверных сведений в органы Федеральной миграционной службы и т.д.). При этом в научной литературе отмечается, что "обязанность государства по оказанию поддержки вынужденным переселенцам и беженцам основывается на конституционно закрепленном признании Российской Федерации как правового государства" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11), поскольку "правовое государство обеспечивает безопасность каждого, кто законно находится на его территории, охрану и защиту их прав и законных интересов, восстановление в правах" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11). "Таким образом, - отмечает М.Д. Оздоев, - статус беженца, также как и статус вынужденного переселенца предоставляется лицам, вынужденным покинуть место постоянного проживания по причине преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, с целью оказания им помощи в полноценном включении в общественные отношения. Предоставление данного статуса ведет к возникновению между лицом и государством особых правоотношений, которые преимущественно регулируются нормами конституционного права Российской Федерации" (Оздоев М.Д. Конституционно-правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 12).
Кроме того, Законом о беженцах, а равно Законом о вынужденных переселенцах также урегулированы вопросы, касающиеся утраты соответствующего статуса.