Правопреемство РФ в отношении СССР и РСФСР
В международных отношениях Россия заняла место СССР. Большей частью это произошло с согласия всех бывших республик СССР, ставших членами СНГ. С согласия этих государств право применения ядерного оружия Указом Президента СССР от 25 декабря 1991 года было передано Президенту России, Россия заняла место СССР в Совете Безопасности ООН. Большинство третьих государств признали такое положение вещей.
Нотой МИД от 27 января 1992 г. было объявлено, что Россия считает себя связанной обязательствами, вытекающими из международных договоров СССР.
В отношении долга бывшего СССР первоначально были попытки заключить соглашения в рамках СНГ о солидарной, а затем – о долевой ответственности по долгу, но постепенно эта схема уступила так называемому «нулевому» варианту: получение РФ прав на всю собственность СССР за рубежом в обмен на признание обязательств по всем долгам. В рамках СНГ были заключены ряд договоров, по которым признавался этот вариант.
Относительно внутреннего правопреемства было признано действие всех актов бывшего СССР и РСФСР в части, не противоречащей Конституции. Органы исполнительной и судебной власти продолжали исполнять свои полномочия в соответствии с заключительными положениям Конституции РФ 1993 г. Несмотря на то, что новая Конституция была принята в нарушение действовавшей, формально отмена Конституция РСФСР 1978 года в Заключительных и переходных положениях состоялась.
Все эти обстоятельства позволяют сделать вывод, что произошла только замена органов власти и части правовой системы (правопреемство), но в целом государство, в отличие от 1918 года, осталось прежним и сохранилось в качестве правопреемника РСФСР, созданной 3 января 1918 года. Поскольку в СССР определенная правосубъектность союзных республик сохранялась, следует считать РСФСР в 1922 - 1991 гг. участником конфедеративного образования, не означавшем утрату собственной государственности.
§ 9. Понятие механизма правовой охраны конституции.
Правовая охрана Конституции РФ 1993 г.
Наличие особого механизма правовой охраны конституции — важная черта любого правового государства, позволяющая обеспечить верховенство конституции в системе нормативно-правовых актов. «Правовая охрана конституции» - понятие теоретическое, а не законодательное. Речь идет о комплексе средств и способов, обеспечивающих соблюдение конституционных норм всеми субъектами, о системе мер, направленных на защиту конституционного текста от произвольных изменений и на «предотвращение конституционных правонарушений» (К вопросу о понятии «охрана конституции» см.: Колосова Н.М. Охрана и защита Конституции // Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С.374). При этом имеется в виду не всякая деятельность государства и его органов по обеспечению режима законности, а специальная система мер, направленных на обеспечение верховенства и стабильности конституции, на обеспечение соответствия ей иных нормативных актов и действий.
В российской литературе по конституционному праву отсутствует единство мнений по поводу конкретного содержания этой системы мер. В то же время в основном все российские исследователи-конституционалисты сходятся во мнении, что основными элементами механизма правовой охраны конституции (или способами ее правовой охраны) выступают: 1) особый порядок принятия и изменения конституции; 2) конституционный контроль. Среди иных элементов механизма правовой охраны конституции небезосновательным представляется выделение таких элементов, как: 3) толкование конституции; 4) конституционно-правовая ответственность. (Обзор позиций российских авторов по вопросу о механизме правовой охраны конституции см. подр.: Шульженко, Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7. С. 5-12).
Правовая охрана Конституции РФ 1993 г. обеспечивается прежде всего следующими способами:
1. особым порядком пересмотра, внесения поправок и изменений в Конституцию РФ 1993 г.;
2. осуществлением специальной функции конституционного контроля.
3. § 10. Порядок пересмотра, внесения поправок и изменений в Конституцию РФ
4. Особый порядок принятия и внесения изменений отличает, как правило, кодифицированные конституции (т. е. конституции, представляющие собой единый нормативно-правовой акт — основной закон). Соответственно конституции, которые изменяются по более сложной процедуре, нежели обычный закон, именуются жесткими. Усложненный (жесткий) порядок установлен для пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ. В общем виде он определен в гл. 9 Конституции РФ 1993 г.
5. Пересмотр означает принятие новой Конституции РФ: речь идет о коренной переработке ее текста, подготовке нового проекта. Необходимость пересмотра возникает в случае концептуальных изменений основных устоев государственной и общественной жизни — в связи с изменением положений глав 1 («Основы конституционного строя»), 2 («Права и свободы человека и гражданина») и 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции»). Поправки же допускаются к гл. 3–8 Конституции РФ в форме принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ и последующего внесения этой поправки в ее текст: поправка предполагает любое изменение предписаний, содержащихся в гл. 3–8 Конституции РФ, — исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из ее положений.
6. Круг субъектов, наделенных правом выступать с предложением о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, является общим; однако он уже, по сравнению с кругом субъектов права законодательной инициативы, названных в ст. 104 Конституции РФ. Например, инициировать внесение поправок или пересмотр Конституции РФ могут Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Таким образом, ни депутату Государственной Думы (члену Совета Федерации) в индивидуальном порядке, ни высшим судебным органам такое право не предоставляется.
7. Процедура пересмотра Конституции РФ особенно усложнена. Внесенное предложение о пересмотре должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только после этого в соответствии с федеральным конституционным законом созывается специальный орган — Конституционное Собрание. Однако это еще не означает, что Конституционное Собрание обязано разработать новый конституционный проект: оно может подтвердить неизменность действующей Конституции РФ. Если Конституционное Собрание все же разрабатывает проект новой Конституции, его принятие также может быть осуществлено двумя способами: самим Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или путем всенародного голосования. При этом требуется, чтобы за новую Конституцию проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины всех зарегистрированных избирателей (ст. 135 Конституции РФ).
8. Поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Использование при принятии поправок процедуры принятия федерального конституционного закона ни в коем случае не означает, что поправка может быть оформлена как федеральный конституционный закон. Это противоречило бы самой природе федерального конституционного закона, принимаемого только по вопросам, указанным в Конституции РФ, во исполнение ее положений без возможности их изменения. В связи с этим поправки в Конституцию РФ оформляются специальным правовым актом, имеющим особый статус и отличающимся как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Это закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, который служит основанием для последующего внесения Президентом поправки в текст Конституции РФ. Особая форма закона РФ о поправке к Конституции РФ, отличная от формы федерального конституционного закона, была подтверждена в правовых позициях Конституционного Суда РФ, сформулированных в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.
9. Процедуры внесения предложений о поправках, их рассмотрения в палатах Федерального Собрания РФ, принятия закона о поправке, его одобрения законодательными органами субъектов Российской Федерации, опубликования и вступления в силу, а также внесения поправки в текст Конституции РФ детально урегулированы в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».
10. По особой упрощенной процедуре вносятся изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации и содержащую перечень субъектов Российской Федерации. Конституционный законодатель использует для этой процедуры специальное обозначение — «внесение изменений» (ст. 137) в отличие от «внесения поправок» (ст. 136). Изменения в ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российской Федерации соответствующего нового субъекта Российской Федерации, образовании в ее составе нового субъекта либо об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 137). Для включения в Конституцию РФ лишь нового наименования субъекта Российской Федерации принятия федерального конституционного закона не требуется. Правовым основанием изменения Конституции РФ в данном случае является решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (внесение соответствующих изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации). Включение в текст Конституции РФ такого изменения, как и поправок, является обязанностью Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции РФ. В настоящее время новое наименование субъекта Российской Федерации включается в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ о приведении наименования субъекта Российской Федерации в тексте Конституции РФ в соответствие с решением субъекта Российской Федерации. Данный порядок был признан Конституционным Судом РФ не противоречащим содержанию и смыслу Конституции РФ (см.: абз. 4 п. 5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. «По делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ»).