Законодательный процесс в Парламенте

Законодательный процесс – это юридически установленный порядок последовательных, логически сменяющих друг друга организационных действий (стадий) по разработке и принятию законов. Законодательный процесс – важнейшая сторона функционирования парламента и в то же время в нем находят свое проявление взаимозависимость и взаимодействие государственных органов, определить роль каждого в котором имеет важное основополагающее значение не только для реализации принципа разделения властей, но и в силу того, что законодательный процесс – это основа всего процесса правотворчества.

В литературе называется разное число стадий законодательного процесса. По мнению некоторых авторов, существует две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Другие выделяют следующие основные стадии (этапы) законотворческого процесса: законодательная инициатива, подготовка проекта закона и его предварительное рассмотрение, обсуждение проекта закона в законодательном органе в первом чтении; обсуждение проекта закона в законодательном органе во втором чтении; голосование по проекту закона и его принятие, опубликование закона.

Третьи выделяют шесть стадий такого процесса: 1) прогнозирование и планирование законодательства; 2)внесение предложений об изменении законов; 3) разработка концепции закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5)рассмотрение и принятие закона;
6) опубликование закона и вступление его в силу.

По мнению же Г.А.Василевича, с которым следует согласиться, законодательный процесс состоит из следующих стадий: 1) прогнозирование и планирование развития законодательства; 2) законодательная инициатива; 3) предварительное рассмотрение проектов; 4) рассмотрение проекта на заседании Палаты представителей; 5) принятие закона; 6)рассмотрение Советом Республики принятых проектов законов; 7) подписание и обнародование закона. В целях данной работы представляется правильным выделить следующие стадии законодательного процесса, отражающие специфику подготовки и рассмотрения законопроектов в Национальном собрании Республики Беларусь: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в Палате представителей; 3) рассмотрение Советом Республики принятых законов; 4) подписание и опубликование закона.

Законодательная инициатива

В юридической литературе существует несколько определений права законодательной инициативы. Не останавливаясь на них подробно, следует все же отметить, что они, как правило, включают три элемента: 1) предоставление такого права Конституцией и законами; 2) определение конкретного субъекта права законодательной инициативы; 3) обязанность законодательного органа рассмотреть внесенный законопроект. С учетом этого право законодательной инициативы можно сформулировать следующим образом: «право законодательной инициативы – это закрепленное в Конституции или законах правомочие государственного органа или депутата парламента вносить законопроекты непосредственно в законодательный орган, который, в свою очередь, обязан принять и рассмотреть его».

В настоящее время правом законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст.99) обладают Президент, депутаты Палаты представителей. Совет Республики, Правительство, а также граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек. Право законодательной инициативы может быть реализовано и несколькими субъектами одновременно. Необходимо отметить, что субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный проект до рассмотрения в Палате представителей во втором чтении. Субъект права законодательной инициативы так же вправе отозвать свою подпись до рассмотрения законопроекта или проекта постановления Палаты представителей во втором чтении в случае, если законопроект или проект постановления Палаты представителей были внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы.

Конституция устанавливает специальный порядок для внесения законопроектов, следствием принятия которых может стать сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов.

В отличие от некоторых других стран, где реализация права законодательной инициативы в зависимости от ее субъекта возможна в двух формах (законодательного предложения и законопроекта), в Республике Беларусь, с принятием в 1996 году новой редакции Конституции 1994 г., реализация права законодательной инициативы осуществляется обычно в форме внесения законопроекта. Возможен и вариант внесения проекта постановления соответствующей палаты Парламента, хотя в этом случае сложно относить такой проект к реализации права законодательной инициативы. Для инициирования законодательного процесса субъект или субъекты права законодательной инициативы направляют проект закона на имя Председателя Палаты представителей.

В Регламенте Палаты представителей (ст.117) раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов:

· законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь;

· законов о толковании Конституции и законов Республики Беларусь;

· новых законов Республики Беларусь и постановлений Палаты представителей;

· законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также о признании утратившими силу законов Республики Беларусь, актов, принятых ранее Верховным Советом Республики Беларусь и его органами;

· постановлений Палаты представителей об изменениях и дополнениях, отмене или о признании, утратившими силу постановлений Палаты представителей.

В соответствии с Конституции Республики Беларусь (ст.97) Палата представителей рассматривает проекты законов, в том числе о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, об утверждении основных направлении внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; о ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан, о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов. Но необходимо добавить, что этот перечень не является закрытым, поскольку в части второй указанной статьи говорится, что Палата представителей может принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Это же положение имеется и в Регламенте Палаты представителей (ст.118).

В соответствии с Регламентом Палаты представителей (ст.124) проекты законов Республики Беларусь представляются субъектами права законодательной инициативы к рассмотрению Палатой представителей с приложением следующих материалов:

· письма с указанием разработчиков законопроекта, обоснованием необходимости принятия закона, информацией о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей, а также информацией о предполагаемых затратах, связанных с его реализацией;

· информации о согласовании и визировании проекта закона (согласия Президента Республики Беларусь или его соответствующего поручения Совету Министров Республики Беларусь и согласия Правительства Республики Беларусь на внесение законопроекта, если следствием принятия соответствующего законопроекта может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов);

· заключения по проекту закона Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, а также иных экспертных заключений, если они давались;

· перечня законодательных актов, подлежащих изменению, дополнению или отмене в связи с принятием законопроекта;

· документа, подтверждающего, что Президенту Республики Беларусь направлены копии законопроекта и сопроводительных документов к нему, если проект вносится не Президентом Республики Беларусь;

· к законопроектам об изменениях и дополнениях действующих законов, как правило, прилагается таблица или справка, содержащая существующую статью или иную структурную часть действующего закона и статью или иную структурную часть проекта в новой редакции.

Проект закона, внесенный Президентом Республики Беларусь, считается согласованным со всеми заинтересованными государственными органами, а проект закона, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, – согласованным с государственными органами, подведомственными Правительству Республики Беларусь.

Поступившие в Палату представителей проекты законов и постановлений направляются в управление Секретариата Палаты представителей, осуществляющее экспертно-правовую деятельность, для подготовки заключения о соответствии законопроекта требованиям, указанным выше. Если же законопроект, который вносится в Палату представителей, не имеет указанных документов, то он может быть возвращен Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, с предложением выполнить требования Регламента. Но такой проект закона может быть рассмотрен по решению Президента Республики Беларусь или Совета Палаты представителей, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Решение Совета Палаты представителей о рассмотрении такого проекта закона принимается на основании заключения соответствующем постоянной комиссии.

Если решение Совета Палаты представителей о рассмотрении проекта закона, внесенного без необходимых документов, не было принято, законопроект возвращается Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, с предложением выполнить требования Регламента.

Законопроекты, внесенные в Палату представителей в соответствии с действующими правилами, подлежат обязательному рассмотрению в Палате представителей.

Поступившие в Палату представителей проекты законов и постановлений согласно Регламенту направляются Председателем Палаты представителей, а в его отсутствие – заместителем Председателя в управление Секретариата Палаты представителей, осуществляющее экспертно-правовую деятельность, для подготовки заключения о соответствии законопроекта требованиям Регламента. Если представленный проект или прилагаемые материалы не отвечают предъявляемым требованиям, такой проект по согласованию с председателем соответствующей постоянной комиссии может быть возвращен Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, с предложением выполнить эти требования.

Председатель Палаты представителей или его заместитель назначает головную (профильную) комиссию для предварительного рассмотрения законопроекта и подготовки по нему заключения.

Головная комиссия по законопроекту направляет законопроект в постоянные комиссии и структурные подразделения Секретариата Палаты представителей, самостоятельно определяет других субъектов, привлекаемых к предварительному рассмотрению проекта, и сроки для представления замечаний и предложений по проекту, которые должны быть не менее десяти дней, если иное не предусмотрено Регламентом.

Порядок работы над проектом закона определяется головной комиссией в соответствии с Регламентом.

Для работы над проектом закона головная комиссия может создать рабочую группу (подготовительную комиссию). В ее состав могут включаться депутаты Палаты представителей, не входящие в состав головной комиссии, а также представители государственных и общественных органов, научных учреждений, специалисты и ученые, работники Секретариата Палаты представителей. Инициатор законопроекта или его представитель вправе принимать участие в работе подготовительных комиссий (рабочих групп). Депутат Палаты представителей имеет право знакомиться со всеми материалами по проекту, участвовать в подготовке заключения по проекту.

Альтернативные проекты законов Республики Беларусь рассматриваются вместе. Альтернативными называются несколько законопроектов, касающихся одной и той же тематики. Другими словами эти несколько законопроектов рассматриваются одновременно.

В случае внесения в Палату представителей субъектами права законодательной инициативы двух и более законопроектов о внесении изменении и дополнении в один и тот же закон головной комиссией с согласия субъектов права законодательной инициативы они могут быть объединены в один законопроект.

В соответствии с требованиями Регламента Палаты представителей (ст.150) работа комиссий над законопроектом должна проводиться открыто и гласно. Головная комиссия вправе предложить провести предварительное обсуждение подготавливаемого проекта в форме парламентских слушаний или вынесение проекта на народное обсуждение в порядке, установленном законодательством. В необходимых случаях по решению головной комиссии законопроект направляется на научную экспертизу, по нему могут запрашиваться заключения министерств и ведомств, мнения различных организаций. Головная комиссия может затребовать у субъекта права законодательной инициативы необходимые дополнительные материалы и информацию.

Головная комиссия на заседаниях рассматривает и согласовывает с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или уполномоченным на то его представителем замечания и предложения, поступившие в процессе обсуждения законопроекта. Изменения и дополнения, вносимые в законопроект, направляются головной комиссией Президенту Республики Беларусь, на заключение в Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и в случаях, если следствием внесения поправок может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, согласовываются с Президентом Республики Беларусь либо по его поручению – с Советом Министров Республики Беларусь. В законопроект включаются только те замечания и предложения, по которым достигнуто согласие с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или его представителем.

Внесение изменений и дополнений в соответствующий законопроект без направления на заключение и согласования не допускается.

Если в законопроект не вносились изменения, за исключением изменений, которые носят технический характер, повторное согласование внесенного в Палату представителей законопроекта с теми же государственными органами не производится. Изменения носят технический характер, если они выразились в следующем:

1) исправлены грамматические ошибки;

2) переставлены местами отдельные нормы проекта, изменена их структура, если это не меняет смысла норм;

3) проведено иное редактирование текста проекта, направленное на приведение его в соответствие со сложившимися правилами юридической техники;

4) изменена или исключена нумерация статей, глав, разделов, других структурных частей законопроекта;

5) изменены оформление, шрифты, иные внешние атрибуты. Законопроект с внесенными замечаниями и предложениями, по которым достигнуто согласие с субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или с уполномоченным на то его представителем, должен быть ими завизирован либо должно быть получено их письменное согласие с внесенными в законопроект изменениями и дополнениями. В соответствии с Регламентом урегулирование разногласий, возникших между постоянными комиссиями Палаты представителей, принимавшими участие в работе над законопроектом, осуществляется Председателем Палаты представителей. Вопросы, по которым не достигнуто согласие, выносятся на рассмотрение Палаты представителей.

По завершении работы головная комиссия направляет заключение и законопроект со всеми необходимыми материалами в Совет Палаты представителей для предварительного рассмотрения вопроса о включении законопроекта в повестку дня сессии Палаты представителей для рассмотрения в первом чтении. Необходимо заметить, что вместе с законопроектом об изменениях и дополнениях действующих законов депутатам Палаты представителей должна быть представлена таблица или справка, содержащая существующую статью или иную структурную часть проекта и статью или иную структурную часть проекта в новой редакции (с дополнениями и изменениями). Таблица или справка подписывается председателем головной комиссии или его заместителем.

При этом законопроект должен быть завизирован: субъектом права законодательной инициативы, внесшим законопроект, или уполномоченным на то его представителем; председателем головной комиссии, руководителями структурных подразделений Секретариата Палаты представителей, осуществляющих экспертно-правовую и редакционную деятельность, а при их отсутствии - их заместителями. При несогласии с положениями проекта визирование производится с приложением соответствующих замечаний и предложений. Срок для визирования предоставляется не менее трех дней, если иное не предусмотрено Регламентом.

Отрицательное заключение головной комиссии о целесообразности принятия данного законопроекта не отменяет необходимости обязательного рассмотрения Палатой представителей проекта в авторской редакции, если проект не отозван субъектом права законодательной инициативы.

При несогласии субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, с изменениями и дополнениями законопроекта, предлагаемыми головной комиссией, другими субъектами права законодательной инициативы, законопроект рассматривается в авторской редакции. В таких случаях визирование производится лишь субъектом права законодательной инициативы (ст.133).

После принятия решения Советом Палаты представителей о включении законопроекта в проект повестки дня сессии Палаты представителей тексты проекта закона Республики Беларусь и всех необходимых материалов, подлежащих рассмотрению Палатой представителей в первом чтении, по поручению Председателя Палаты представителей или его заместителя направляются депутатам Палаты представителей, а также другим субъектам права законодательной инициативы не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта в первом чтении.

Приоритетному рассмотрению подлежат проекты законов, направленные на реализацию положений Конституции Республики Беларусь.