История конституционного развития Германии
Германия как единое государство существует с 1871 г. До этого она представляла собой конгломерат разрозненных независимых немецкоязычных государств и государственных образований (Пруссия, Бавария, Шлезвиг-Голштейн, Саксония и др.). Первая попытка принять общегерманскую конституцию была предпринята через год после революции 1848 г. – в 1849 г. (так называемая Имперская конституция церкви св. Павла). Однако данная конституция так и осталась всего лишь правовым памятником эпохи и не вступила в силу в связи недостижением в тот момент немецкого единства. И конституционное, и правовое развитие продолжалось в рамках каждого немецкого государства отдельно.
В 1871 г. под руководством Пруссии во главе с канцлером Отто фон Бисмарком и королем (кайзером) Вильгельмом I все немецкие государства были окончательно объединены в одну Германскую империю. В том же 1871 г. была принята первая вступившая в силу общегерманская конституция – КонституцияГерманской империи, которая закрепила статус Германской империи как единого государства; установила в качестве формы правления конституционную монархию во главе с династией Гогенцоллернов; предусмотрела сильную исполнительную власть во главе с канцлером; была очень консервативна по своему духу.
После поражения Германии в первой мировой войне 1914-1918 гг., свержения монархии в ноябре 1918 г. и заключения в 1919 г. Версальского мира в августе 1919 г. была принята новая конституция Германской империи (название – дань традиции), которая вошла в историю как Веймарская конституция 1919.
Веймарская конституция была демократична по своему духу (восприняла ряд идей конституции церкви св. Павла 1849 г.); закрепляла основополагающие права и свободы человека; имела социальный характер; впервые в Европе включала норму о социальной функции собственности; утверждала республиканский строй; предусматривала многопартийность и регулярные выборы; наделяла значительными полномочиями парламент (рейхстаг) и формируемое им по результатам выборов правительство во главе с канцлером; предусматривала наличие поста президента, который избирался непосредственно народом на 7-летний срок; устанавливала равновесие («систему сдержек и противовесов») между высшими органами государственной власти.
Веймарская конституция, несмотря на свою демократичность, не принесла стабильности немецкому обществу. В 1933 г. победу на выборах в рейхстаг одержала Национал-социалистическая рабочая партия Германии (НСДАП) – партия А. Гитлера, который стал канцлером и сформировал правительство.
Через год (в 1934 г.) на внеочередных президентских выборах, назначенных в связи со смертью действовавшего президента Гинденбурга, А. Гитлер был избран президентом Германии. Вопреки традициям Веймарской Республики не совмещать два высших поста в одних руках, Гитлер, став одновременно и президентом и канцлером, сосредоточил в своих руках огромную власть, опираясь на которую, а также на прямое насилие, установил в стране однопартийный фашистский тоталитарный режим.
В период фашистского правления в 1933 – 1945 гг. Веймарская конституция продолжала действовать, однако многие ее положения повсеместно нарушались и она во многом превратилась в фиктивный документ.
После разгрома фашистской Германии в 1945 г. она была оккупирована союзниками – СССР, США, Великобританией и Францией, лишена суверенитета и разделена на четыре оккупационные зоны. В период оккупации было изменено внутреннее государственное устройство этой страны – ликвидирована как самостоятельная административная единица Пруссия (историческое ядро немецкого милитаризма), а вся территория Германии была разделена на 15 полугосударственных образований – земель (10 – в оккупационных зонах США, Великобритании, Франции, 5 – в советской оккупационной зоне). Некоторые земли (например, Бавария в 1946 г.) приняли свои конституции и пытались начать жить как отдельные государства.
В 1945 – 1949 гг. выдвигались различные планы политического и конституционного устройства будущей Германии:
1. Предлагалось ликвидировать Германию как единое государство и на ее территории создать 10-15 мелких независимых друг от друга немецкоязычных государств (Бавария, Саксония и т. д.), как это имело место в прошлом, до Бисмарка.
2. Планировалось создать конфедерацию (содружество) 10-15 независимых немецкоязычных государств (по типу конфедерации швейцарских кантонов на раннем этапе развития Швейцарии).
3. Выдвигалась возможность восстановления Веймарской Республики и Веймарской конституции.
4. Возможен был и вариант создания единого немецкого государства, но лишенного армии и нейтрального (по примеру Швеции), совмещающего в экономике элементы капитализма и социализма (советский план).
После того как переговоры о будущем Германии зашли в тупик, руководители земель, находящихся в английской, американской и французской оккупационных зонах, приняли решение об образованииФедеративной Республики Германии. 8 мая 1949 г. особый учредительный орган – Парламентский совет, состоящий из 65 представителей политических партий, избранных ландтагами (парламентами) земель, принялОсновной закон ФРГ, который вступил в силу 23 мая 1949 г. Основной закон должен был быть ратифицирован мандатами 2/3 земель, образовавших ФРГ. Он был ратифицирован всеми землями ФРГ, кроме Баварии, и вступил в силу на всей территории ФРГ, включая Баварию.
Основной закон 1949 г. принимался как временный документ – до окончательного решения германского вопроса. Предполагалось, что после того, как Основной закон распространит свое действие и на Восточные земли (территорию ГДР) и Германия будет полностью объединена, немецкий народ на основе свободного волеизъявления, в полном составе освободившись от оккупации, примет новую и уже постоянную конституцию.
В то же время на территории советской оккупационной зоны была созданаГерманская Демократическая Республика – ГДР, где была принята конституция ГДР 1949 г., во многом напоминавшая Веймарскую конституцию. В 1968 г. в ГДР была принята новая конституция, закрепившая социалистический строй и власть СЕПГ – партии восточногерманских коммунистов.
После крушения социализма в ГДР в октябре – ноябре 1989 г. начался процесс объединения Германии. В ГДР были проведены свободные выборы, восстановлены 5 земель, введена валюта ФРГ, 3 октября 1990 года произошло объединение Германии. Юридически оно состоялось на основании ст. 23 Основного закона ФРГ (то есть ГДР в качестве 5 восточногерманских земель вступила в состав ФРГ, после чего статья 23 в прежнем виде была отменена, а затем была наполнена новым содержанием – нормами о членстве ФРГ в Евросоюзе).
Бывший Западный Берлин был объединен с восточной частью данного города, где ранее размещалась столица ГДР, и преобразован в отдельную землю – Берлин. Таким образом, в результате объединения нового государства не возникло, прекратили свое существование лишь ГДР и Западный Берлин, а ФРГ, распространив свою юрисдикцию на территорию ГДР, продолжила свое существование, но уже в качестве единого немецкого государства. Число земель за счет объединения выросло с 10 до 16.
2 декабря 1990 г. были проведены общегерманские выборы в бундестаг, а новые 6 земель послали своих делегатов в бундесрат. В 1991 г. вновь избранный бундестаг и бундесрат создали Совместную комиссию по анализу действующей и возможной подготовке новой конституции – постоянной (вместо временного Основного закона 1949 г.) конституции единой Германии.
Проработав несколько лет, комиссия пришла к выводу, что Основной закон 1949 г. обеспечил стабильность в стране и полностью адекватен сегодняшнему дню. Поэтому нет необходимости разрабатывать новую конституцию. 23 мая 1999 года Основной закон отпраздновал свое 50-летие. Из временного конституционного акта он уже давно превратился в постоянно действующую стабильную конституцию, и возможно, будет действовать еще долгие годы.
Основной Закон ФРГ
Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. является четвертой в истории Германии Конституцией (1849, 1871, 1919). Исходя из Основного закона ФРГ в его сегодняшней редакции, можно выделитьбазовые конституционные принципы, на которых основывается современное немецкое государство и которыехарактеризуют сегодняшнюю Германию.
Германия (ФРГ) является федерацией 16 земель. Земля согласно Основному закону провозглашается государством в составе ФРГ, которое имеет собственную историю, исторически сложившуюся территорию, особенности национального состава, часто – свой диалект немецкого языка, свою конституцию, парламент (ландтаг), правительство, иные государственные органы, а также собственную символику (герб, гимн и флаг); однако фактически земля не является государством в полном смысле этого слова – она не имеет суверенитета и права выхода из ФРГ. Германская федерация строится по принципу «сильный центр – сильные земли», на началах субординации и разделения полномочий между центром и землями, а также координации и наличия «горизонтальных» связей между землями». Федеральное право имеет приоритет над правом земель; общепризнанные международные договоры и иные правовые документы действуют в Германии непосредственно и являются частью национального права. Законодательство связано конституционным строем, а исполнительная власть и правосудие – правом. Германия (как ФРГ в целом, так и земли) признает основополагающие права и свободы человека; важнейшими из прав, закрепленных в Основном законе, являются право на достоинство и равенство немцев. В основе построения системы органов государственной власти лежит принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную власть в стране осуществляют однопалатный парламент – бундестаг, а также особый орган представительства земель – бундесрат. Исполнительную власть осуществляет формируемое бундестагом правительство во главе с обладающим большими полномочиями («сильным») канцлером – главой правительства и фактически первым лицом государства. В стране существует разветвленная система судов, значительную роль в судебной системе (большую, чем в других странах) играют Федеральный конституционный суд и конституционные суды земель. Олицетворяет немецкое государство федеральный президент, избираемый особой коллегией и играющий церемониальную роль.
В целом Германия является демократическим, правовым и социальным государством.
Правовой статус личности
Нормы о правах, свободах и обязанностях закреплены в 1 разделе основного закона. Немецкий Основной закон стал одной из первых европейских и мировых конституций, поставивших права и свободы человека на первое место среди вопросов конституционного регулирования. Этому примеру в дальнейшем последовал ряд других государств, и сейчас стало почти всеобщим правилом, что сначала в конституции регулируются права и свободы человека, а уже затем – организация органов государственной власти.
Среди прав и свобод, закрепленных в немецком Основном законе, важнейшее значение имеют право на достоинство и равенство всех немцев.
Право на достоинство лежит в основе многих иных прав. Всякая государственная власть обязана уважать и защищать достоинство человека как признак, выделяющий человека из всего окружающего мира.
Равенство подразумевает равенство всех перед законом; равенство мужчины и женщины; равенство независимо от происхождения, расы, языка, места рождения, родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов; равенство детей, родившихся в браке и вне брака; равенство доступа ко всякой государственной должности (в соответствии со способностями и профессиональной квалификацией); равенство каждого немца в каждой земле.
Также Основной закон закрепляет следующие права и свободы: право на жизнь и физическую неприкосновенность; право на свободное развитие своей личности (немецкое законодательство понимает данное право одновременно как ненарушение прав других лиц, непосягательство на конституционный строй и нравственные устои общества); свободу совести; свободу поиска и получения информации; свободу преподавания, науки и искусства; право матери на поддержку и защиту со стороны общества; право объединения; свободу шествий и демонстраций; тайну, переписки, почтовой связи и иной коммуникации; право на свободу передвижения; запрет принудительного труда; право на неприкосновенность жилища; право собственности и свободу наследования; право петиций.
Закрепляется также обязанность пройти службу в вооруженных силах или альтернативную гражданскую службу.
Особенностью немецкого конституционного регулирования основных прав человека является возможность их ограничения со стороны государства. Так, лица, которые используют свободу печати; свободу преподавания; свободу собраний; свободу объединений; тайну переписки, почтовой, телеграфной и иной электросвязи; право собственности; право убежища для борьбы против свободного демократического строя, могут быть лишены этих прав решением Федерального конституционного суда.
Также ограничиваются права военнослужащих и лиц, проходящих альтернативную службу на свободу собраний; на подачу коллективных петиций; на выражение и распространение своего мнения устно, письменно и посредством изображения.
Регулированию основных прав человека посвящено только 19 статей Основного закона ФРГ, причем большое количество обычно закрепляемых другими конституциями прав и свобод вообще оказалось за пределами конституционного регулирования. Может возникнуть мнение, что Основной закон уделяет мало внимания правам и свободам человека, регулирует их неполно, бессистемно, отрывочно. Однако это мнение ошибочно, так как во-первых, перечень прав и свобод, указанных в Основном законе, не является исчерпывающим. Во-вторых, значительный объем прав и свобод регулируется общепризнанными нормами международного права, которые действуют на территории ФРГ непосредственно. В-третьих, Основной закон – не единственный документ конституционного характера в ФРГ. Наряду с ним действуют конституции земель, которые более подробно регулируют права и свободы человека, а Основной закон лишь устанавливает общие принципы регулирования правового статуса личности (например, приоритет достоинства, равенства) и закрепляет лишь самые основные, с точки зрения немецкого законодателя, права.
Федеративное устройство
Германия – федеративное государство, состоящее из 16 земель. В настоящее время в состав ФРГ входят такие земли, как Бавария; Саксония-Анхальт; Северный Рейн-Вестфалия; Шлезвиг-Голштейн; Берлин; Баден-Вюртемберг; Бремен; Гессен; Гамбург; Бранденбург; Рейнланд-Поральц; Мекленбург-Передняя Померания; Нижняя Саксония; Тюрингия; Саксония; Саар.
Многие из земель в прошлом имели многовековые традиции собственной государственности (Бавария, Саксония, Шлезвиг-Голштейн, Баден и др.), некоторые созданы искусственно, из частей ликвидированной союзниками Пруссии – ядра общегерманской государственности (Бранденбург, Берлин, Мекленбург-Передняя Померания). 3 из 16 земель являются городами (Берлин – как столица; Гамбург и Бремен в прошлом были городами-республиками и входили в Ганзейский Союз).
Земли сильно различаются по территории и населению. Самая маленькая из них – Бремен (и по территории, и по населению; соответственно 404 км2, то есть 20 х 20 км; 680 тыс. человек). Самая большая – Бавария (70,5 тыс. км2) – превосходит Бремен в 176 раз, а самая населенная – Северный Рейн-Вестфалия (около 18 млн. человек) – превосходит тот же Бремен примерно в 25 раз. Однако федерацию в ФРГ нельзя назвать асимметричной. Все земли имеют равные права.
Основной закон регламентирует распределение полномочий между федеральным центром и землями. Выделяются вопросы 1) исключительной компетенции федерации; 2) совместной компетенции; 3) компетенции земель.
В исключительной компетенции федерации находятся: международная политика ФРГ; оборона; гражданская оборона; гражданство; валюта; режим мер и весов, точного времени; таможня; воздушное сообщение; железнодорожное сообщение; почта и телекоммуникации; авторские права и иная интеллектуальная собственность; федеральная государственная служба; статистика.
Около 25 вопросов (то есть большинство) находится в сфере совместной компетенции федерации и земель. Важнейшие из них: гражданское право, уголовное право, исполнение наказаний, судопроизводство; акты гражданского состояния; гражданство в землях; трудовое право; сельское хозяйство; экология; судоходство; дорожное движение.
Права земель определяются по принципу остаточной компетенции то есть земля имеет исключительную свободу во всех вопросах, не входящих в федеральную или совместную компетенцию.
Каждая земля имеет свой однопалатный парламент – ландтаг (в Баварии – двухпалатный), избираемый на 4 – 5 лет. В землях-городах ландтаги именуются городскими собраниями. Партия, получившая большинство в ландтаге, формирует правительство земли во главе с премьер-министром («министром-президентом»). Именно ландтаги и правительства решают важнейшие вопросы внутренней жизни в землях.
Особенностью немецкой федерации является и то, что наряду с федеральной в каждой земле имеется своя конституционная юстиция, представленная конституционными судами земель (большая редкость в мировой практике). В земле Шлезвиг-Голштейн функции конституционного суда земли переданы Федеральному конституционному суду.
Помимо вышеперечисленных необходимо также выделить и другие черты, характеризующие немецкую федерацию:
• немец в любой земле имеет равные права;
• конституционный строй земель должен соответствовать конституционному строю ФРГ, основным принципам республиканского, демократического, правового, социального государства;
• государство стремится к обеспечению единого уровня жизни на всей территории федерации (важнейшая норма для Германии, поскольку экономическое развитие земель не одинаковое: есть «богатые» земли – Бавария, Северный Рейн-Вестфалия, Гамбург, Нижняя Саксония, и «бедные» – Шлезвиг-Голштейн, земли бывшей ГДР);
• в высших учреждениях федерации должны использоваться в надлежащем соотношении чиновники из всех земель;
• все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу взаимную правовую и административную помощь;
• федерация и каждая земля раздельно ведут финансовые расходы.
В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей. На этот случай предусмотрена процедура «федерального принуждения»: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает «необходимые меры» для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма «федерального принуждения» земли.
При необходимости территория земель может меняться, земли имеют право объединяться (что уже имело место в прошлом – земля Баден-Вюртемберг является объединением трех земель), выделять из своего состава новые земли. Подобные решения принимаются референдумами в заинтересованных землях.
Однако не может быть предметом пересмотра (в том числе и конституционного) федерализм в целом и сам принцип разделения федерации на земли.