Закон Российской Федерации «О недрах» в редакции

Марта 1995 г.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Раздел 1. Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Настоящий Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.

В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом.

Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 1-1. Правовое регулирование отношений недропользования

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а также заключаемыми в соответствии с ней федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Положения настоящего Закона, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на территориях указанных субъектов до заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах, предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Статья 1-2.Собственность на недра

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

4.6. Методические материалы

Приведем краткий аналитический обзор практики рассмотрения арбитражными судами РФ споров, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей природной среды Российской Федерации за 1992 год.

В течение марта-апреля 1993 года группа специалистов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в сотрудничестве со специалистами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации провела изучение практики рассмотрения арбитражными судами споров экологического характера в 1992 году. Изучено 700 дел различных категорий. Представляется, что ознакомление преподавателя основ права с соответствующими материалами может оказаться полезным.

Статистически зарегистрировано, что в 1992 году арбитражными судами Российской Федерации рассмотрено 5823 спора, связанных с нарушением законодательства об охране окружающей природной среды (в 1991 году рассмотрено 3374 таких спора). Было взыскано 2 млрд. 808 млн. 50 тыс. рублей (в 1991 году – 113 млн. 729 тыс. рублей).

Практически в 1992 году произошло удвоение арбитражных дел по спорам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды и о лесонарушениях. По мнению арбитражных судей, это произошло в результате значительного повышения размеров денежных санкций за такие нарушения. Например, размер неустоек за невыполнение мер по очистке мест рубок леса увеличился в 1000 раз – с 7 руб. 50 коп. до 8 тыс. рублей за гектар. Это создало повышенную заинтересованность государственных контрольных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов, которые увидели в выявлении экологических правонарушений и денежных взысканиях по ним новый источник финансирования своей деятельности.

Обращает на себя внимание, что практически все дела, рассмотренные арбитражными судами, возбуждены по искам органов охраны окружающей среды и регулирования природопользования. И хотя во многих случаях нарушениями природоохранительного законодательства был причинен имущественный вред предприятиям, организациям и гражданам, с их стороны не предпринимались шаги к возмещению такого вреда.

Например, в результате аварийного прорыва нефтепровода на территории одного из районов Саратовской области произошло сильное загрязнение нефтью земель сельскохозяйственного предприятия и малой реки. Произведено только взыскание суммы, исчисленной по процедуре платежа за загрязнение водоема (Постановление СМ РСФСР № 13 от 9 января 1991 г.). Никто не обратился с иском о возмещении вреда от загрязнения сельскохозяйственных угодий, не заявлен иск о возмещении стоимости потерянной нефти, никто не требовал возмещения вреда, причиненного рыбному хозяйству.

Не прослеживаются дела с требованиями о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, а также с требованиями отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации вредных объектов. Не встречаются иски общественных объединений в защиту интересов граждан, а также обращения в арбитражные суды с требованиями отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности, что предусмотрено ст. 13 действующего Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

Видимо, в практике применения природоохранительного законодательства необходимо обратить внимание на эту сторону дела и оказывать гражданам, общественным объединениям, предприятиям и организациям помощь в осуществлении судебной защиты их прав и интересов, затрагиваемых экологическими правонарушениями.

Одним из первых при изучении арбитражной практики возник вопрос о качестве составления первичных документов в случаях экологических правонарушений, имеющих доказательственное значение и представляемых вместе с исковыми заявлениями в арбитражные суды. От правильного оформления таких документов в значительной мере зависит успех в применении имущественной ответственности за экологические правонарушения. И арбитражные суды обоснованно отказывают в удовлетворении исковых требований органов Минприроды, когда первичные документы оказываются недоброкачественными. Но во многих случаях арбитражные суды не обращают внимания на качество первичной документации и тем самым ослабляют обоснованность принимаемых решений.

Как правило, при выявлении экологических правонарушений органы (должностные лица) Минприроды составляют протоколы о нарушениях законодательства об охране окружающей природной среды, т.е. протоколы об административных правонарушениях (ст. 234, 235 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях – КоАП), имея в виду перспективу привлечения нарушителей к административной ответственности.

Необходимо учитывать, что протокол, являющийся обязательным и единственным базовым документом для решения вопроса о применении мер административного взыскания, не является обязательным для решения вопроса о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. И конечно, такой протокол вовсе не требуется для взыскания платежей за загрязнение окружающей среды, предусмотренных ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» и постановлением Правительства РФ № 632 от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

В большинстве изученных дел по загрязнениям окружающей среды не были соблюдены правила отбора проб воды, воздуха, почвы и проведения анализов. Представленные вместе с исковыми заявлениями справки о пробах и анализах зачастую не подписаны, не имеют даты, в них не указаны место и время отбора проб, каким учреждением и когда проведен анализ. Доказательственное значение таких справок ничтожно.

Так, сахалинский арбитражный суд по делу № 5/57 о взыскании возмещения вреда, причиненного в результате загрязнения татарского пролива нефтепродуктами, оставил без рассмотрения иск Комитета экологии и природных ресурсов Сахалинской области, поскольку протокол о нарушении водного законодательства не был подписан инспектором, составившим его, а представленные вместе с исковым заявлением два акта о взятии проб воды противоречили друг другу.

В связи с затронутым вопросом следует иметь в виду, что в соответствии с мировой практикой анализы проб по экологическим правонарушениям проводятся независимыми лабораториями, не находящимися в подчинении истцов или ответчиков. Анализы, подготовленные ведомственными лабораториями истцов или ответчиков, арбитражными судами могут не приниматься во внимание. Но в нашей практике, конечно, приходится мириться с тем, что в России нет независимых аналитических лабораторий. При этих условиях возрастает значение правильного оформления документации по анализу.

Необходимо далее иметь в виду, что по делам о взыскании платежей за загрязнение окружающей среды никаких справок об анализах проб воды, воздуха или почвы представлять в арбитражные суды не требуется.

В соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 623 от 28 августа 1992 г. суммы платежей, не перечисленные в сроки, установленные органами Минприроды, «взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке», т.е. принудительно, без согласия плательщика. Из этого следует, что по поводу взыскания таких сумм необходимо в первую очередь обращаться в учреждение финансирующего банка с заявлением о взыскании задолженности по платежам за загрязнение окружающей природной среды, основываясь на ст. 20 (4) Закона «Об охране окружающей природной среды» и на Порядке перечисления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденном Министерством финансов Российской Федерации, Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации в декабре 1992 г.

В практике разрешения экологических споров арбитражными судами возник вопрос определения надлежащего истца со стороны государства. Речь идет о том, в каких случаях причинения имущественного вреда в результате экологических правонарушений право на иск принадлежит органам Минприроды, Госсандэпиднадзора, Роскомзема, Госстроя, Роскомнедр, Госгортехнадзора, Роскомвода, Роскомрыболовства и органов охотничьего надзора. Неясность по данному вопросу отражается, в частности, на практике разрешения экологических споров арбитражными судами.

Так, Новосибирский областной арбитражный суд отказал в иске областному комитету по экологии и природным ресурсам, признав его ненадлежащим истцом по иску к акционерному обществу «Сосновое» о возмещении вреда, причиненного лесным пожаром. Наоборот, московский арбитражный суд удовлетворил иск Москомприроды о взыскании с воинской части 10247 возмещения вреда в сумме 21 615 руб. 20 коп., причиненного повреждением газона и деревьев из городских зеленых насаждений.

Возникает вопрос и о том, в каких случаях органы администрации субъектов Федерации и органы местного самоуправления также вправе выступать истцами по делам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

В связи с запутанностью законодательства и неодинаковой структурой контрольно-надзорных природоохранных органов в системе органов различных субъектов Федерации в настоящее время не представляется возможным однозначно ответить на эти вопросы для всей территории Российской Федерации. Для преодоления трудностей рекомендуется решить данные вопросы в рамках системы органов в каждом из субъектов Федерации путем многосторонних межведомственных соглашений на основе федерального законодательства и правовых норм республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга с учетом их специфики.

Но, во всяком случае, следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд вправе обращаться за защитой своих нарушенных или оспариваемых законных прав и интересов предприятия, учреждения, организации (включая колхозы), являющиеся юридическими лицами, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус предпринимателя, приобретенный в установленном порядке. В случаях, установленных законодательными актами Российской Федерации, право на обращение в арбитражный суд имеют органы государственной власти и управления, а также организации, не являющиеся юридическими лицами.

Из изложенного следует, что районные и городские комитеты по охраны природы, не являющиеся юридическими лицами, не вправе выступать истцами в арбитражном процессе по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. В каждом случае они могут быть истцами в подобных делах только на основании специальной доверенности, выданной им территориальными органами Минприроды.

Следовательно, Арбитражный суд города Москвы обоснованно отказал в иске Ногинскому районному комитету по охране природы Московской области, не являющемуся юридическим лицом, который предъявил иск НПО «Экотехпром» на сумму 18 млн. 722 тыс. рублей за размещение бытовых отходов без разрешения за пределами отведенной территории на Тимаховском полигоне.

Аналогичным образом возникает проблема надлежащего ответчика. Ответчиками по искам о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями, могут выступать также лишь юридические лица – предприятия, учреждения и организации или граждане-предприниматели. И органы Минприроды, предъявляя подобные иски, должны представлять вместе с исковыми заявлениями доказательства правового положения ответчика как юридического лица. В противном случае арбитражные суды вправе оставить исковые заявления без рассмотрения.

Так, по делу № 422/2 Калужского областного арбитражного суда иск оставлен без рассмотрения, поскольку Калужский областной комитет по охране природы не представил документы, свидетельствующие о том, что ответчик является юридическим лицом.

Как территориальные органы Минприроды, так и арбитражные суды допускают широко распространенную ошибку, отождествляя плату за загрязнение окружающей среды с возмещением вреда, причиненного загрязнением окружающей среды.

Вот типичный пример. Арбитражный суд Рязанской области своим решением от 8 сентября 1992 г. взыскал в пользу Рязанского областного комитета по охране природы с Кадомского заготкоопрома 193 701 руб. – ущерб, причиненный нарушением водного законодательства, выразившимся в сбросе загрязненных сточных вод в реку Мокшу.

Из материалов дела видно, что речь идет о взыскании задолженности по платежам за загрязнение, рассчитанным в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР № 13 от 9 января 1991 г. В деле содержится значительное число ненужных для такого взыскания и неправильно оформленных первичных документов.

Решение арбитражного суда Рязанской области принципиально противоречит п. 6 ст. 20 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., где специально подчеркнуто, что внесение платы за загрязнение окружающей природной среды не освобождает природопользователя от возмещения вреда, причиненного данным экологическим правонарушением. Другими словами, плата за загрязнение и возмещение вреда, причиненного этим же загрязнением, является не альтернативными, а совокупными мерами имущественной ответственности. Комитеты по охране природы и другие соответствующие органы Минприроды вправе и обязаны за одно и то же нарушение – загрязнение окружающей природной среды – взыскивать как плату, так и возмещение вреда, причиненного загрязнителем. Таков буквальный смысл Закона.

В заключение необходимо обратить внимание на наличие колоссального разрыва между платежами за загрязнение, применением разного рода имущественных санкций за экологические правонарушения и реальным возмещением вреда, т.е. восстановлением благоприятного состояния природной среды. Практически лишь в единичных случаях можно отметить использование взысканных средств на восстановление благоприятного состояния природной среды, поврежденной в результате данного правонарушения. В основном же картина удручающая: взыскивается плата за загрязнение, взыскиваются суммы возмещения вреда, применяются другие имущественные санкции без всякой связи с реальным восстановлением качества природной среды. Правовой и экономический механизмы охраны окружающей среды как бы применяются сами по себе, а состояние природной среды Российской Федерации реально ухудшается из года в год.

ГЛАВА 5 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ОСНОВ ТРУДОВОГО ПРАВА

В разделе «Основы трудового права» учебника рассматриваются три темы, помогающие раскрыть содержание трудового права: источники трудового права, трудовое правоотношение и ответственность по трудовому праву. Однако прежде чем приступить к изучению конкретных тем, преподавателю важно дать учащимся общее представление о трудовом праве, о его значении в регулировании общественных отношений.

Конституция Российской Федерации расширила права граждан и гарантии их реализации в сфере труда. Это расширение связано как с общим процессом демократизации, так и с переходом к рыночной экономике.

В период плановой экономики условия труда устанавливались, как правило, в централизованном порядке и каких-либо возможностей для их договорного регулирования практически не существовало. Ситуация резко изменилась в связи с переходом к рыночным отношениям. Все условия труда, в которых заинтересованы работодатель и работник, могут быть определены договором. Есть только одно ограничение, о котором нужно предупредить студентов. Условия индивидуального договора не могут ухудшать положение работника по сравнению с установленным действующим законодательством, отраслевым (региональным) соглашением, коллективным договором.

Основная направленность трудового законодательства – создать работникам благоприятные условия для проявления ими своих способностей к труду и усилить защиту тех, кто в ней особенно нуждается. Усиление защитной функции трудового права объясняется не только стремлением государства по возможности нейтрализовать негативное воздействие рынка на трудовые отношения (отсутствие гарантий предоставления работы, наличие неконкурентоспособных предприятий, ухудшение по объективным причинам финансового положения хозяйствующих субъектов и др.), но и необходимостью при договорном установлении условий труда содействовать фактическому равенству работодателей и лиц наемного труда, провозглашенных в качестве равных субъектов трудового права.

Можно рекомендовать преподавателям при освещении вопроса о защитной функции трудового права выделить два способа ее осуществления. Один из них – установление в законе минимальных правовых гарантий для работников, которые ни при каких условиях не могут быть снижены соглашениями сторон. Конституция Российской Федерации подчеркивает, что на уровне федеральных законов должны устанавливаться минимальный размер оплаты труда, продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Важным способом защиты интересов работника является установление в законе механизма восстановления нарушенных прав. Этот механизм рассчитан не только на защиту индивидуальных прав отдельного работника, но и на соблюдение его интересов в связи с нарушением работодателем прав коллектива. Он включает в себя правила рассмотрения индивидуальных трудовых споров (практически любой индивидуальный трудовой спор может быть рассмотрен в суде) и порядок разрешения коллективных трудовых споров.

Важно подчеркнуть – и это будет с интересом воспринято учащимися, что трудовое право сопровождает гражданина всю его трудовую жизнь со дня поступления на работу. Оно содержит ответы на самые различные вопросы, интересующие всех, кто работает: о заработной плате, о режиме рабочего времени, об отпуске и о порядке его использования, об условиях труда женщин и молодежи, о льготах для обучающихся без отрыва от работы, о защите нарушенных трудовых прав и т.д.

Настольной книгой изучающих трудовое право должен стать КЗоТ, который содержит в систематизированном виде основной нормативный материал в сфере труда. Однако учащихся следует предупредить, что пользоваться можно только КЗоТ, изданным в 1993 г. и позже. Иначе создается неправильное представление о содержании трудового права, поскольку многие положения КЗоТ, ранее действовавшие, отменены Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР».

Изложение первой темы «Источники трудового права» рекомендуется начать с краткой характеристики понятия источника трудового права.

Важнейшим источником трудового права является Конституция Российской Федерации. Практика преподавания показывает, что при ответе на этот вопрос многие студенты излагают содержание Конституции, но не могут объяснить, почему Конституция – источник трудового права. Поэтому на занятиях важно углубленно рассмотреть положения Конституции, определяющие содержание трудового права. Было бы полезно изложить письменно ст. 37 Конституции и проанализировать ее положения применительно к конкретным нормам трудового права. Например, ч. 1 ст. 37 указывает, что труд свободен, и каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В трудовом праве свобода труда конкретизирована во многих правовых нормах: никто не может принудить работника к заключению трудового договора, нельзя осуществлять перевод на другую работу без согласия сторон (ст. 24 и 25 КЗоТ), каждая из сторон вправе расторгнуть трудовой договор, но если работодатель может это сделать только по основаниям, предусмотренным в законе, то работнику предоставлено право увольнения по собственному желанию без объяснения причин в любое время с письменным предупреждением администрации за две недели (ст. 31 КЗоТ).

Все иные источники трудового права лучше объяснить не словами, а конкретными примерами. Можно посоветовать преподавателям составить таблицу источников трудового права, где указать вид источника, конкретное его наименование и несколько извлечений по каждому источнику, чтобы студентам было понятно, почему названные Вами источники права относятся именно к источникам трудового права.

Для иллюстрации можно привести следующие примеры.

Рассматривая закон как источник трудового права, назовите, например, Закон от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях» с изменениями и дополнениями от 24 ноября 1995 г. и дайте несколько извлечений из этого Закона.