Вопрос № 103 Прокуратура России. Система организации прокуратуры России.
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу-дарства осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнитель-ными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издавае-мых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий-ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен-ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и неком-мерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опе-ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и уч-реждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су-дом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установ-ленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
надзор за исполнением судебных решений судебными приставами
право опротестовывать приговоры, определения и постановления судов. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.
Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти -- представительной (законодательной), исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона).
Для прокурорского надзора характерны следующие черты:
Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесооб-разности...», прокуратура «не судит о целесообразности.., а только единую законность оберегает». Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в опера-тивно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за за-конностью действий которых она осуществляет надзор, и. наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государст-венного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообраз-ности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.
Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокура-туры по осуществлению надзора является реализация прокурорских полномочий по:
1) предупреждению нарушений закона;
2) выявлению допущенных нарушений закона;
3) устранению выявленных нарушений;
4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).
Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора явля-ется то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законода-тельные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, регио-нальных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти --федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществ-ляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось коли-чество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может опти-мально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной проку-рорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурор-ского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзи-рая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их дея-тельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недоб-росовестных и коррумпированных чиновников.
Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными струк-турными подразделениями, объединенными в единую, централизован-ную систему. Система органов прокуратуры строится, во-первых, на основе их единства и централизации, во-вторых, с учетом националь-но-государственного устройства и административно-территориального деления России, в-третьих,--специфики исполнения законов в дея-тельности отдельных органов либо народнохозяйственных структур (в Вооруженных Силах, на транспорте, в подразделениях мест лишения свободы, нужд экологии). В законе «О прокуратуре РФ» (ст. 11) определено, что «систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратуpa Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Феде-рации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)
Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации». Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются» (ст. 11).
Систему органов прокуратуры возглавляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров -- районов, город-ских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобож-дается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации- При этом если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент РФ в течение тридцати дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Назнача-ется генеральный прокурор сроком на пять лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ, ежегодно представляя им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проде-ланной работе по их укреплению.
Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и замести-телей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором.
Коллегия--это совещательный орган, где обсуждаются важней-шие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурор-ских звеньев, кадровые вопросы. На коллегии Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 2 ст. 97 УПК) обсуждается также вопрос о продлении срока содержания под стражей обвиняемого свыше одного года.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функциониру-ют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощниками Генерального прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должно-сти старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-кримина-листов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. Все указанные должностные лица Генеральной прокура-туры назначаются на должности и освобождаются от должности Гене-ральным прокурором Российской Федерации.
Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной от-раслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контро-лирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности между оперативными работниками соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному принципу. Зональные прокуратуры осуществляют контроль за деятель-ностью нижестоящих прокуратур путем проверок с выездами на места. В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Фе-дерации -- Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры Российской Федера-ции. Поэтому законодатель признал необходимым все правовые осо-бенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры отразить в едином законе «О прокуратуре РФ» в качестве одного из его разделов. «Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры,-- сказано в ст. 47 Закона,--обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федера-ции».
2. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответствен-ность за выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством. Во исполнение этого требования он руководит системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры РФ приказы, указания, распоряже-ния, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры. В пределах штат-ной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и струк-туру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.
В субъектах Федерации действуют прокуратуры, возглавляемые прокурорами, назначенными на должность сроком на пять лет Гене-ральным прокурором Российской Федерации по согласованию с пред-ставительными (законодательными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъ-ектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назна-чаемых Генеральным прокурором РФ.
В прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним воен-ных и других специализированных прокуратурах (транспортных и природоохранных) образуются коллегии в составе прокурора, возглав-ляющего прокуратуру (председатель), его первого заместителя и заме-стителей , а также других работников органов прокуратуры.
Персональный состав коллегий утверждается соответствующими про-курорами.
В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники этих подразделений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощ-никами прокурора субъектов РФ, им назначаются на должность и освобождаются от должности. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов.
В названных прокуратурах имеются старшие помощники и помощ-ники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отде-лов, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам и старшие следователи и их помощники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими прокурорами. Структурные подразделе-ния прокуратуры субъектов Федерации в основе своей повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ. Но, естественно, без подраз-делений, присущих лишь ей, например, Главной военной прокуратуры.
Прокурор субъекта Российской Федерации и приравненный к нему прокурор руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации. издаст приказы, указания, распоряжения, обязательные для всех под-чиненных работников, может вносить изменения в платные расписания своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Россий-ской Федерации.
4. Первичным звеном прокурорской системы являются прокурату-ры города и района и приравненные к ним прокуратуры.
Прокуратуру города и района, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (межрайонные, транспортные, при-родоохранительные, обслуживающие места лишения свободы) возглав-ляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеются первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники проку-роров, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи (в прокуратурах города --следова-тели по особо важным делам) и их помощники, назначаемые на должность и освобождаемые от должности прокурором субъекта Рос-сийской Федерации, приравненными к нему прокурорами.
По решению Генерального прокурора Российской Федерации в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.
Прокурор города, в том числе и с районным делением, руководит деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносит вышестоящему прокурору предложения об изменении штатной численности всего аппарата и подчиненных прокуратур, о расстановке кадров.