Оптимизация деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

Президент Российской Федерации следующим образом раскрывает значение введения полномочного представителя в федеральном округе: “Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

С созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям. Общественное мнение приписывает полпредам Президента опасные намерения. Они якобы и бюрократы - посредники между центром и регионами. Между тем, сокращая аппараты федеральных служащих на местах, мы хотим добиться их мобильности и работоспособности. Четко очерчивая пределы компетенции федеральных полпредов, делаем их работу прозрачной для региональных администраций и населения территорий.

Уходя от дублирования функций, персонифицируем ответственность. Это решение, безусловно, цементирует единство страны. Полномочные представители, разумеется, будут содействовать эффективному решению проблем своих округов. Но они не вправе вторгаться в сферу компетенции избираемых глав регионов. Опорой полпредам в работе будут только закон и данные им полномочия” Указ Президента Российской Федерации “ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 года №849.

А.Г. Трифонов и Б.В. Межуев утверждают, что трансформация института полномочных представителей Президента Российской Федерации, произведенная В.Путиным, должна предоставить Кремлю возможность контролировать региональных лидеров, а при сосредоточении в руках представителей Президента соответствующих ресурсов (что в нынешней ситуации вполне реально) воздействовать на губернаторские выборы. Но это станет реальным только в том случае, если Кремль, наконец, решит всерьез заняться региональной политикой, поскольку до последнего времени все разговоры о ней так и оставались лишь разговорами. Кроме того, дефицит кадровых и финансовых ресурсов пока блокирует сколько-нибудь эффективную деятельность нового института. Москва пытается поставить в регионах своих политических представителей, которые будут следить, скажем, за ходом проводимых сверху реформ или за деятельностью местных элит, усердно цепляющихся за остатки суверенности. Но вряд ли функции семи президентских наместников сведутся только к надзору за соблюдением законов главами администрации, и едва ли нынешним наместникам удастся избежать столкновения с экономической элитой своего региона и, следовательно, вовлечения в той или иной степени в его хозяйственную жизнь.

Конечно, им придется контролировать проведение преобразований в регионах, во многом связанных с силовым переделом собственности и сфер влияния. Политические и иные институциональные изменения влияют на экономику самым непосредственным образом.

Политические правила формируют правила экономические, хотя имеет место и обратная зависимость. Иными словами, права собственности и, следовательно, индивидуальные контракты определяются и устанавливаются политическими решениями, однако структура экономических интересов также влияет на политическую структуру. Если с помощью политических институтов снижается уровень риска и неопределенность, то неустойчивость политических институтов прямо влияет на отсутствие успехов в экономическом развитии, и переломить эту тенденцию очень трудно.

При нынешней системе местные власти могут своими действиями вносить существенные коррективы в план реформ, а президентская администрация предпочла бы проводить преобразования без этих поправок. Скорее всего, полномочия президентских глав будут значительно увеличены, и у них появится реальная возможность корректировать решения региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о полномочных представителях Президента как о государевых наместниках. Политолог Андре Моммен считает, что Президент ввёл институт полномочных представителей в федеральных округах, дабы урезать местную автономию. Генерал-губернатор осуществляет руководство местными операциями силовых министерств (обороны, внутренних дел, безопасности и юстиции), а также занимается конституционными проблемами. Дело в том, что на протяжении многих лет некоторые республики игнорировали авторитет Москвы либо федеральные законы, издавая собственные, действию которых придавалась сила, равная общероссийским.

Реформы Путина должны остановить процесс фрагментации, подрывающий единство российского государства. План Путина по введению собственных генерал-губернаторов может постигнуть, по мнению Моммена, та же участь, что и полпредов при Б.Н.Ельцине. Как бы то ни было, его наместникам потребуется в каждом случае мощный, хорошо оплачиваемый, централизованный и эффективно работающий административный аппарат, под контролем которого будут находиться территории величиной с целые страны вроде Украины или Франции. “Путина явно влечет административная и бюрократическая структура власти царской России, причем он стремится "привязать" своих генерал-губернаторов к старым военным округам. Естественно, такого рода попытка рецентрализации рискованна из-за вероятной смены нынешнего безразличия регионов по отношению к Москве на откровенную враждебность, поскольку новая промежуточная бюрократическая структура будет восприниматься как излишняя” Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года.

Губернаторы всегда предпочитали, столкнувшись с серьезными проблемами, вступать с Москвой в личный контакт. Они и в дальнейшем предпочтут делать именно так в обход путинских наместников. Последние будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов. Богатые же регионы (вроде Татарстана), экспортирующие нефть и газ, сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных союзников в Москве. Многие лица в министерствах, имеющие отношение к природным ресурсам, уже попали в "в собственность" к той или иной из вовлеченных в подобные дела крупных нефтяных компаний, которые, в свою очередь, принадлежат финансовым или промышленным магнатам или каким-либо образом связаны с ними. Совмещение их политических и коммерческих интересов в высших государственных сферах приводило и к более пагубным последствиям, чем коррупционизм каких-либо местных олигархов. Путину, однако же, придется иметь дело и с этой проблемой. Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале президента Путина, состоит, как считает А.С.Макарычев, в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов Федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе 7 округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими единицами гораздо легче, чем с несколькими крупными. В.Путин пошёл по другому пути.

Другой вариант развития, по его мнению, заключается в том, что представители Президента при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий. Однажды могут понять , что их статус позволяет им по-новому строить отношения с Москвой. Иными словами, если президентские полпреды начнут реально перераспределять ресурсы в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью. К.С.Бельский рассматривает новый институт как временную меру с краткосрочной перспективой. По его мнению, новый институт приведёт к усложнению системы управления государством, появлению новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих. “Задача “надзора и наблюдения”, - пишет он, - может оказаться трудно осуществимой прежде всего из-за того, что губернаторов и глав республик много, а федеральных округов всего семь”115 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года5.

Нельзя исключать, что федеральному центру придётся увеличивать число округов, а это также приведёт к увеличению управленческой надстройки. “Трудности в реализации идеи надзора за губернаторами возникнут ещё потому, что в диалоге с губернаторами полномочный представитель покажет себя неравной стороной в деле понимания и знания местных особенностей, которые окажутся для него недоступными в связи с удалённостью от каждой конкретной области. Между тем, каждый из губернаторов, состоящих под “надзором” полпреда, хорошо знает свою область, так как занимается ею в течение ряда лет” Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. `Не будет ни революций, ни контрреволюций'.

Кроме того, по мнению К.С.Бельского, губернатору, обладающему материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами, нетрудно будет скрытно противодействовать многим начинаниям полномочного представителя. На основании этого он сомневается в положительных результатах деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и предлагает ввести институт назначаемости губернаторов, на которых и возложить функции и полномочия президентских полпредов Указ Президента Российской Федерации “Об утверждении положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге” от 15 июля 1992 года № 765.

Создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций - “Черноземье” и “Центральная Россия”), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции.

Учитывая усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации и их горизонтальные объединения - межрегиональные ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны. Сегодня они оказывают большое влияние на региональную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы “мягкого” управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во многом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, “госплановские” крупные экономические районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой производства и т. д. Например, в “Сибирское соглашение” входят 19 субъектов Федерации это “Россия в миниатюре” (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегиональных различиях).

Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании межрегиональных интеграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и сами регионы, и федеральные органы власти и управления придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки макрорайонирования страны и формирование новой, более дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к ним субъектов Федерации и наличия общих проблем. Речь идет о создании новых крупных экономических районов по “западноевропейскому образцу” т. е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме “мягких” интеграционных структур115 Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года5.

А.С.Макарычев утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привело к несовпадению новой “нарезки” на федеральные округа и тех макро регионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций. Он пишет: “Существует высокая вероятность того, что создание федеральных округов даст стимул к появлению 6 (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России”.

Если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической целесообразности, то эта тенденция “глобализация через централизацию” может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как “естественные экономические территории”, “ субгосударственные экономические зоны”, “локальные экономические регионы”. Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.