Однако, несмотря на то что Правительство по существу является высшим исполнительным органом государственной власти в масштабе страны, в Конституции РФ указаний на этот счет нет.

Своеобразно решен вопрос о статусе Правительства и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (ст. 1): в названии статьи термин «высший» присутствует, а в тексте ее это определение не употребляется. Очевидно, авторы руководствовались положениями Колетституции, которая изберет прямой формулировки для определения статуса Правительства.

Как высший исполнительный орган государственной власти в России Правительство в пределах своих полномочий

· организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров

· и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации,

· принимает меры по устранению нарушений законодательства страны.

Провозглашенные Конституцией 1993 г. принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законности имеют непосредственное отношение к определению статуса Правительства РФ.

В этом отношении характерно содержание ст. 115 Конституции России, которая определяет, что Правительство действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента. Таким образом, устанавливается подзаконность действий и решений Правительства. В то же время, подчеркивая место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти, Конституция в той же статье определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории Российской Федерации.

Формулировка «на основании и во исполнение» означает, что Правительство обладает обширным диапазоном распорядительных полномочий, которые гораздо шире исполнительных. Следует также отметить, что статус Правительства предопределен такими конституционными принципами, как верховенство Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав Правительства.

В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство России.

Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом, однако необходимо заметить, что в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права совещательного голоса на правительственных заседаниях.

Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ.

Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией не лимитируется (общее их число опять же определяется по усмотрению Президента).

В марте 2004 г. в России в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была проведена очередная реорганизация Правительства РФ, которая готовилась в рамках административной реформы почти два года.

В соответсвии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 I. «О Правительстве Российской Федерации» Президент России 9 марта 2004 г. за № 314 подписал Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и Указы за N 315—330 о новых назначениях в состав Правительства РФ.

Обновленная структура федеральных органов исполнительной власти в соответствии с указанными президентскими указами выглядит следующим образом.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство внутренних дел Российской Федерации:

Федеральная миграционная служба;

Министерство Российской Федерации по делам гражданской! обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти- хийных бедствий;

Министерство иностранных дел Российской Федерации;

Министерство обороны Российской Федерации;

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

Федеральная служба по оборонному заказу;

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации;

Федеральное агентство специального строительства;

Министерство юстиции Российской Федерации:

Федеральная служба исполнения наказаний;

Федеральная регистрационная служба:

Федеральная служба судебных приставов;

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба);

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба);

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (фе- деральная служба);

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркологических средств и психотропных веществ (федеральная служба);

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба);

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство):

Управление дедами Президента Российской Федерации (федеральное агенство).

II. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агенства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

Федеральная служба по надзору в сфере зашиты пряв потреби-] телей и благополучия человека;

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;

Федеральная служба по труду и занятости;

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию;

Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму;

Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Федеральное архивное агентство;

Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

Министерство образования и науки Российской Федерации:

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке;

Федеральное агентство по образованию.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации:

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и приро-

допользования;

Федеральное агентсгво водных ресурсов;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство по недропользованию.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации:

Федеральная служба по атомному надзору;

Федератьная служба по техническому регулированию и метрологии

Федеральная служба по технологическому надзору;

Федеральное агентство по атомной энергии (по вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственно Министерству обороны Российской Федерации);

Федеральное космическое агентство;

Федеральное агентство промышленности;

Федеральное агентство по строительству и жилищно- коммунальному хозяйству;

Федеральное агентство по энергетике.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации:

Федератьная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральное агенство по сельскому хозяйству;

Министерство транспорта и связи Российской Федерации:

Федеральная служба по надзору в сфере связи;

Федеральная служба по напору в сфере транспорта;

Федеральное агентство воздушного транспорта;

Федеральное дорожное агентство;

Федеральное агентство железнодорожного транспорта;

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Федеральное агентство связи.

Министерство финансов Российской Федерации:

Федеральная налоговая служба:

Федеральная служба страхового надзора;

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральнаяяйпужба по финансовому мониторингу;

Федеральное казначейство (федеральная служба).

Министерство экономического развитая и торговли Российской Федерации:

Федеральная служба государственной статистики;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральное агентство по государственным резервам;

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом

Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная служба по финансовым рынкам.

Указами Президента

создаются,

упраздняются,

сливаются и

разделяются министерства и ведомства,

осуществляется их преобразование и

переименование

(при формировании Правительства в марте 2004 г. как самостоятельные были упразднены тринадцать министерств и ведомств, было 30, стало 17).

В соответствии с этими указами Правительство России определяет функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях надлежащего обеспечения ими государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.

Правительство РФ проводит ликвидационные процедуры в соответствии с действующим законодательством, подготавливает для рассмотрения Госдумой РФ проекты федеральных законов, касающиеся структуры федеральных органов исполнительной власти.

Общая структура этих органов, как правило, разрабатывается и принимается при формировании Правительства после выборов Президента. В дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой и весьма существенно. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства РФ.

Последний согласно Конституции (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена также конституционная обязанность предлагать главе государства кандидатуры для назначения или освобождения от должности своих заместителей и федеральных министров.

Однако окончательное решение остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание РФ не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако в известной степени оно контролирует этот процесс, определяя функции и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, выделяется точная сумма расходов на год.

Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности может исполнять один из заместителей в соответетствии с письменно оформленным распределением обязанностей. При освобождении Председателя Правительства РФ от должности Президент РФ вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей на срок до двух месяцев (ст. 2 Закона «О Правительстве в РФ").

В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства

· определяет основные направления деятельности Правительства,

· организует его работу,

· представительствует за пределами России,

· ведет заседания,

· подписывает акты,

· распределяет обязанности между заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них.

Председатель Правительства РФ

· систематически информирует Президента РФ о работе Правительства,

· вносит предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти,

· назначении и освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров,

· а также о наложении на них дисциплинарных взыскании или поощрений.

Председатель Правительства РФ

координирует деятельность федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, а также деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ,

систематически проводит совещания с заместителями, где рассматривает состояние выполнения программ и планов,

принимает решения по оперативным вопросам

и согласовывает с членами Правительства мероприятия на текущий период.

Решения Правительства РФ принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель Правительства РФ издает распоряжения по отдельным вопросам государственного управления от имени Правительства, о чем информирует последнее.

В новой структуре федератьных органов исполнительной власти Председатель Правительства имел до недавнего времени только одного заместителя. В настоящий момент их три.

Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может быть в качестве постоянного органа образован Президиум Правительства РФ в составе Председателя, его заместителя, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и двух-трех других министров. В работе Президиума Правительства РФ принимают также участие президент Российской Академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы вводились (без права голоса) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов РФ. Президент России вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства РФ).

Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, назначаются Председателем Правительства РФ, а в его отсутствие — ею заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). На заседаниях рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства РФ, и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (в этом случае на заседание приглашается министр юстиции).

Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях последнего. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства РФ, обладающим правом принимать решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия по оперативным вопросам.

В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Председателя Правительства РФ, несколько министров, заместителей министров, представители Банка России, Союза промышленников и др. На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов развития экономики, проведения экономических реформ, структурной перестройки экономики, привлечения инвестиций, управления государственной собственностью и приватизации, антимонопольной политики, развития транспорта и услуг, агропромышленного комплекса, реформирования в социальной сфере и др.

Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений позволяют Комиссии играть роль как бы «малого Правительства», оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства РФ и его Президиума.

Каждый министр осуществляет общее руководство деятельностью своего министерства на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач.

По представлению министра Правительство назначает его заместителей, но обязанности между последними министр распределяет самостоятельно, а также утверждает структуру и штат- ное расписание центрального аппарата в пределах установленной численности и выделяемых ассигнований.

В каждом министерстве или ведомстве образуется коллегияв составе министра (председатель), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата и иных лиц, представляемых министром. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством.

Коллегия на регулярно проводимых заседаниях рассматривает ос-новные вопросы организации работы по наиболее важным направ- лениям деятельности министерства или ведомства.

Принятые решения оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между министром и коллегией министр проводит в жизнь свое решение, докладывая об этом Правительству.

Министерство издает в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности и гражданами.

В необходимых случаях издаются другие ведомственные нормативные акты.

В Российской Федерации министры и руководители федеральных ведомств условно разделены на две статусные группы.

Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами (министры обороны; иностранных дел; внутренних дел; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС); юстиции; председатель федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; директоры ФСБ; СВР; охраны; Государственной фельдъегерской службы; Главного управления специальных программ Президента РФ; а также Управляющий делами Президента Российской Федерации).

Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не освобождает их от работы в Правительстве РФ. Они участвуют в его заседаниях и голосуют при принятии решений, выполняют конкретные поручения и несут коллективную ответственность за деятельность последнего. Правительство координирует работу этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам.