Организация управления в особых условиях

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:

а) чрезвычайные ситуации природного и технологического ха­рактера;

б) чрезвычайное положение;

в) военное положение;

г) иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных условий жизни и необходимость формирования управления, при­способленного для их устранения.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природ­ного и технологического характера предусмотрены Федеральным законом от 11 ноября 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технологического харак­тера"¹. В этом законе под чрезвычайной'ситуацией понимается об­становка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой че­ловеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей при­родной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая ор­ганы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1113 утверждено специальное Положение о единой государственной си­стеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций². Им определяются принципы построения, состав сил и средств, поря-

¹ Российская газета. 1999. 24 дек.

² Правительство РФ 11 апреля 2000 г. утвердило перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование (Российская газета. 2000. 27 апр.).

¹ СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.

² СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4459. Функциональной подсистемой единой госу­дарственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Всероссийская служба медицины катастроф, Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. N? 195 // Российская газета. 1996. 14 марта.

408 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

док выполнения задач и порядок взаимодействия основных струк­тур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

В законе конкретизированы полномочия органов государствен­ной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направлен­ность — предупреждение таких ситуаций. Непосредственное госу­дарственное управление в области защиты населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций возложено на федеральные орга­ны исполнительной власти. Обязанности этих органов по предуп­реждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществляемой в обычных условиях. По отноше­нию к подведомственным организациям они разрабатывают и осу­ществляют организационные и инженерно-технические меропри­ятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и пра­вила безопасности производства, технологических процессов, про­дукции, а также правила защиты работника организаций от чрез­вычайных ситуаций и т. д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Рос­сийской Федерации (МЧС России)¹является специальным феде­ральным органом исполнительной власти, осуществляющим госу­дарственное управление и координацию федеральных органов ис­полнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему тер­риториальные органы соответствующего профиля.

Закон определяет также права и обязанности предприятий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 675 "О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации" введено обязательное декларирование безопасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышен­ной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы. В декларации обосновывается безопасность проекта и действующего промышлен­ного объекта, определяются характер и масштабы опасности тех­нологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окру-

¹ Действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 21 августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 38. Ст. 3585.

Глава 23. Организация управления в особых условиях

жающей среды, регламентируются действия персонала в аварий­ных ситуациях.

Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г. № 738 утвержден Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Им определены основные задачи, формы и методы подготовки населения в области защиты от чрезвычай­ных ситуаций природного и техногенного характера, а также группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычай­ных ситуациях. Подготовка населения к действиям в таких ситуа­циях осуществляется на предприятиях, в учреждениях и органи­зациях независимо от их организационно-правовых форм, а также по месту жительства.

Методическое руководство, координация и контроль за подго­товкой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвы­чайных ситуациях Президент РФ при обстоятельствах и в поряд­ке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на тер­ритории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное поло­жение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвида­ции крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию деятельности органов исполнительной власти и мес­тного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; кон­троль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пост­радавшему в результате чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства по делам гражданской обороны, чрез­вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий РФ, подведомственных ему региональных органов можно под­разделить на две группы:

а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и на­правлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;

б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. Взятые в своем комплексе они ориен­тированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим зако­нодательством представляет собой режим, хотя и пересекающий­ся с чрезвычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения.

410 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"¹ чрезвычайное поло­жение — это вводимый на всей территории РФ или в ее отдель­ных местностях особый правовой режим деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий уста­новленные данным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав орга­низаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представ­ляют собой непосредственную угрозу жизни или безопасности граж­дан или конституционному строю РФ и устранение которых невоз­можно без применения чрезвычайных мер.

Обстоятельства введения чрезвычайного положения подразде­ляются на две группы: а) обстоятельства, создаваемые преднаме­ренными действиями людей: попытки насильственного изменения конституционного строя РФ; захвата или присвоения власти; воо­руженный мятеж; массовые беспорядки и др.; б) обстоятельства, возникающие из событий в результате непреднамеренных действий (деятельности) людей; чрезвычайные ситуации природного, техно-генного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опас­ных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значи­тельные материальные потери и нарушение условий жизнедеятель­ности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

С учетом данной классификации группируются меры и вре­менные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного по­ложения. Выделяются меры и ограничения, которые могут приме­няться независимо от обстоятельства, вызвавшего введение чрез­вычайного положения: полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полно­мочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления, установление ограниче­ний передвижения по территории, введение особого режима въез­да на территорию и выезда с нее и др.

Дополнительные меры и ограничения, применяемые при вве­дении чрезвычайного положения в зависимости от обстоятельств, относящихся: а) к первой группе: введение комендантского часа, ограничение свободы печати и др.; б) ко второй группе: временное

СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

Глава 23. Организация управления в особых условиях

отселение жителей в безопасные районы; введение карантина; про­ведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий и др.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения использу­ются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполни-тельной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным си­туациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исклю­чительных случаях могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы для выполнения определенных законом задач.

Осуществление комплекса мер по обеспечению режима чрез­вычайного положения, особенно связанных с ограничениями прав и возложением дополнительных обязанностей на граждан, их объе­динения, вносят коррективы и в систему управления на соответ­ствующей территории.

На территории Президентом РФ могут создаваться особые формы управления:

а) комендант, назначаемый Президентом РФ для осуществле­ния единого управления силами и средствами, обеспечивающими, режим чрезвычайного положения на территории. Для этого комен­дант наделяется значительным объемом административных полно­мочий. Он руководит комендатурой территории, действующей на основании положения, утверждаемого Президентом РФ. Комендант руководит объединенным оперативным штабом, который может быть создан Президентом РФ для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. В со­став штаба входят представители органов, обеспечивающих этот режим;

б) особое управление территорией. Оно вводится путем созда­ния: а. временного специального органа управления территорией; б. федерального органа управления территорией.

Временный специальный орган управления действует на ос­новании положения, утвержденного Президентом РФ. Ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов испол­нительной власти субъекта РФ и местного самоуправления терри­тории. Руководитель этого органа назначается Президентом РФ. Ко­мендант территории переходит в подчинение руководителю времен­ного специального органа управления и по должности является его первым заместителем.

Федеральный орган управления территорией создается в слу­чае, если временный специальный орган не обеспечил достижение цели введения чрезвычайного положения. При этом полномочия специального органа управления прекращаются.

Руководитель федерального органа управления назначается, а положение о данном органе утверждается Президентом РФ. В этом

412 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

случае осуществление полномочий органов государственной влас­ти и местного управления территории приостанавливается, их функции возлагаются на федеральный орган управления. Комен­датура территории входит в структуру федерального органа уп­равления территорией. Комендант территории по должности явля­ется первым заместителем руководителя федерального органа уп­равления территорией.

Комендант, органы особого управления территорией вправе издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обя­зательные для исполнения на территории.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения вле­чет утрату силы правовых актов, принятых в целях обеспечения режима чрезвычайного положения, в том числе определяющих уп­равление в условиях чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным поло­жением, предусмотренным Федеральным конституционным зако­ном от 30 января 2002 г. "О военном положении"¹. В этом законе военное положение определяется как особый правовой режим, вво­димый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соот­ветствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии (содержание этих понятий раскрыто в самом законе).

Основания введения военного положения — агрессия против РФ или ее непосредственная угроза, а цель — создание условий для ее отражения или предотвращения.

Режим военного положения включает в себя комплекс эконо­мических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на -создание условий для отражения или предотв­ращения агрессии против РФ.

В условиях военного положения в той мере, в какой это необ­ходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государ­ства, могут ограничиваться права и свободы граждан РФ, иност­ранных граждан и лиц без гражданства, а также деятельность орга­низаций независимо от организационных форм и форм собствен­ности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Введение военного положения предполагает применение Воо­руженных Сил РФ для отражения или предотвращения агрессии против РФ. Его обеспечение становится важнейшим направлением деятельности органов государственной власти. Возрастает также роль органов военного управления в данной области.

Режим военного положения органы государственной власти и военного управления обеспечивают путем применения мер, предус-

СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

Глава 23. Организация управления в особых условиях

мотренных Федеральным конституционным законом РФ "О воен­ном положении". Эти меры дифференцируются в нем применитель­но к территориям, на которых: а) введено военное положение; б) оно не введено; в) ведутся боевые действия.

На территории, на которой оно введено, могут быть существен­но ограничены:

личные права и свободы граждан:на передвижение, время пребывания в общественных местах, расширение основания для личного досмотра и т. д.;

политические права и свободы граждан:запрещение публич­ных акций, в том числе проведение забастовок, приостановление деятельности общественных, религиозных объединений, если она подрывает в условиях военного положения оборону и безопасность РФ и т. д.;

имущественные права граждан:у них может изыматься иму­щество, необходимое для нужд обороны с последующей выплатой государством его стоимости.

На граждан и организации могут быть возложены дополнитель­ные обязанности в виде их привлечения к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия и др., введения особого режима работы объектов, обеспе­чивающих функционирование коммуникаций (транспорта, связи, энергетики) и др.

На территории, на которой введено военное положение, могут создаваться на военное время специальные формирования с целью осуществления мер по организации производства (выполнения ра­бот, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Воо­руженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и ор­ганов.

Как на территории, на которой введено военное положение, так и на других территориях в период военного положения могут при­меняться меры, связанные с введением ограничений на осуществ­ление экономической и финансовой деятельности, оборот имуще­ства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, режим трудовой деятельности т. д.

На территории, на которой ведутся военные действия, приме­нение мер, предусмотренных для территорий, на которых введено военное положение, может быть возложено на органы военного уп­равления.

В указанном законе определены полномочия органов государ­ственной власти в области обеспечения режима военного положе­ния и особенности их функционирования в период его действия с учетом их места в системе государственной власти, содержания деятельности и компетенции.

Президент РФ руководит организацией обеспечения режима военного положения; обеспечивает согласованное функционирова-

414 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

ние и взаимодействие органов государственной власти в целях его обеспечения; контролирует применение мер по его обеспечению; определяет меры по его обеспечению, применяемые органами ис­полнительной власти и органами военного управления; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспе­чения режима военного положения; определяет порядок прохож­дения военной службы в этот период и т. д.

Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима во­енного положения, а Государственная Дума принимает федераль­ные законы по этим вопросам и т. д.

Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятельностью органов исполнительной власти и организаций по обеспечению военного положения; организует разработку и обеспе­чивает применение мер, направленных на производство продукции для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; организует работу по обес­печению потребностей государства материально-техническими, тру­довыми и другими ресурсами, организует разработку военно-хозяй­ственного плана и т. д.

Иные федеральные органы исполнительной власти осуществ­ляют полномочия, во-первых, за пределами специальных мер, под­лежащих применению на территориях, на которых введено воен­ное положение: организуют производство продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; снаб­жение населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинское обслуживание; регулируют деятельность организаций промышленности, торговли, общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства и т. д.; во-вто-. рых, полномочия по реализации мер, которые могут применяться на территории, на которой введено военное положение. Однако пол­номочия данной группы указанные органы могут осуществлять лишь на основании указов Президента РФ. К ним, в частности, относят­ся полномочия по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государствен­ных и специальных объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; организация эвакуации объектов хозяйственного, соци­ального и культурного назначения; изъятие в соответствии с фе­деральным законом транспортных средств и другого имущества у организаций и граждан; установление ограничения движения транс­портных средств и порядка их осмотра и т. д.

Глава 23. Организация управления в особых условиях

Аналогичные полномочия на подведомственной территории осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Закон содержит специальные нормы, определяющие особенно­сти правового положения в этот период как граждан, так и орга­низаций. Граждане пользуются всеми правами и свободами чело­века и гражданина, за исключением прав и свобод, ограничение которых установлено федеральными законами. В частности, они обязаны выполнять нормативные правовые акты РФ по вопросам военного положения, а также требования обеспечивающих его ре­жим органов и должностных лиц; являться по вызову в эти орга­ны, а также в военные комиссариаты административно-територи-альных образований, на территории которых граждане прожива­ют. Граждане должны участвовать в выполнении работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником ору­жия; предоставлять в соответствии с федеральным законом иму­щество для нужд обороны.

Права организаций и их должностных лиц могут быть огра­ничены в той мере, в которой это необходимо для обеспечения обо­роны и безопасности РФ. На территории, на которой действует во­енное положение, они обязаны выполнять требования органов ис­полнительной власти и военного управления, обеспечивающих его режим.

Организации в период действия военного положения обязаны: предоставлять для нужд обороны имущество, находящееся в их соб­ственности, с последующей выплатой стоимости этого имущества; выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обороны и безо­пасности РФ в соответствии с заключенными договорами (контрак­тами).

Меры обеспечения военного положения и, в частности, различ­ного рода ограничения должны применяться уполномоченными орга­нами и должностными лицами в строгом соответствии с устанав­ливающими их законами и другими нормативными правовыми ак­тами.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагивают общие вопросы организации управления там, тде они введены. По­этому они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности соответственно правоохранительных и воен­ных органов.