Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура

Отправляясь от общей характеристики административно-про­цессуальной деятельности, можно выделить прежде всего основные черты, свойственные ее юрисдикционному пониманию как наиболее предпочтительному в юридическом смысле и наиболее подвержен­ному правовому регулированию. При этом необходимо учитывать, что административно-юрисдикционная деятельность имеет опреде­ленные границы, не позволяющие полностью отождествить ее с любым вариантом государственно-управленческой деятельности вообще¹.

1. Административный процесс в юрисдикционном смысле сво­им источником имеет возникающие в сфере государственного уп­равления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих обществен­ных отношений. Это — споры о праве административном, или же административно-правовые споры.

Юридическая природа такого рода правовых споров еще не исследована с достаточной полнотой. Однако есть все основания утверждать, что возникают они в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения пред-

¹ Следует учитывать, что юрисдикция имеет несколько значений? распро­страненным является ее понимание как подведомственности. >

Административное право РФ

Раздел V. Административно-процессуальное право

Глава 16. Административно-процессуальная деятельность

ставлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются, либо тем или иным образом ущемляются действиями второй сто­роны. С учетом особенностей административно-правовых отноше­ний следует ориентироваться на то, что, как правило, администра­тивно-правовые споры возникают по инициативе управляемой сто­роны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны (на­пример, при возбуждении дела о привлечении гражданина к адми­нистративной ответственности), а также между различными субъек­тами управления (например, между исполнительными органами одного или различного уровня). Наконец, административно-право­вые споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело воз­никает по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).

Следовательно, как правило, основаниями административно-правовых споров являются жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты проку­роров.

Развитие федеративных отношений привело к появлению но­вого вида споров административно-правового характера, сторона­ми которых могут быть органы исполнительной власти различных субъектов РФ. Так, для разрешения разногласий между такими органами, а также между ними и федеральными органами испол­нительной власти Президент РФ может использовать согласитель­ные процедуры, целью которых является достижение согласован­ного решения (ст. 85 Конституции РФ). Правительство РФ разре­шает споры и разногласия между федеральными органами испол­нительной власти и правительствами республик, администрацией иных субъектов Федерации, а также между министерствами, госу­дарственными комитетами РФ и т. п. Естественно, что бесспорная ситуация не влечет за собой юрисдикционное производство.

2. В основе административно-правовых споров, в процессе раз­решения которых осуществляется правовая оценка поведения (дей­ствий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административ­ные дела. Рассмотрение не любых, а только спорных конкретных дел составляет содержание юрисдикционного административного про­цесса (например, рассмотрение дел об административных правона­рушениях, жалоб граждан).

3. Разрешение административно-правовых споров предпола­гает установление определенного порядка, то есть правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Это означает необходимость особого правового регулирования ад-

министративно-процессуальной деятельности юрисдикционного ха­рактера.

Само понятие административного процесса нельзя отождеств­лять с такого рода порядком, ибо "порядок" в данном случае создает правовую основу процесса как разновидности государственно-управ­ленческой деятельности. Соответственно в механизме администра­тивно-правового регулирования выделяются устанавливающие и обеспечивающие такой порядок административно-процессуальные нормы. Например, они содержатся в КоАП. Назначение этих пра­вовых норм заключается не только в определении юридических правил разрешения индивидуальных дел, но и самого характера таковых. Это означает, что административно-процессуальные нор­мы устанавливают границы юрисдикционной деятельности: не лю­бое индивидуальное дело, возникающее в сфере государственного управления, составляет ее предмет, а лишь те, на которые распро­страняется действие установленного этими нормами порядка. Мно­гие индивидуальные дела носят соответственно не юрисдикционный, а процедурный характер. Последние, как уже отмечалось, нередко вообще не урегулированы правом с достаточной полнотой. Кроме того, они не содержат в себе элементы спорного правового харак­тера.

4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений. Это — администра­тивно-процессуальные отношения горизонтального типа, то есть в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их учас­тников. Но, как это характерно вообще для административно-пра­вовых отношений такого типа, равенство сторон имеет силу до оп­ределенного момента. Таковым является момент вынесения реше­ния по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках кото­рых сосредоточены юридически-властные полномочия, необходимые для такого решения.

В юрисдикционных правоотношениях практически реализуют­ся материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выраже­ние в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полно­мочий соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению административно-правовых споров.

5. Административная юрисдикция как процессуальная катего­рия служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения ста­бильного правопорядка в сфере государственного управления. Своим основным назначением она, следовательно, имеет прежде всего пра­вовую защиту административно-правовых отношений. Одновремен-

Раздел V. Административно-процессуальное право

Глава 16. Административно-процессуальная деятельность

но в рамках административно-юрисдикционной деятельности прак­тически осуществляется защита и многих других правовых отно­шений (например, финансовых, трудовых, земельных, природоох-ранительных и т. п.).

В то же время границы административно-процессуальной де­ятельности горисдикционного характера определены таким образом, что в ее порядке происходит не только защита, но и реализация требований не только материальных административно-процессуаль­ных норм, но и такого же рода правовых норм других отраслей российского права.

6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикци-онного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Конечно, она достаточно показательна именно для функционирования названных субъектов. Однако во многих случаях она может осуществляться не только во внесудеб­ном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными орга­нами судебной власти, постоянно расширяется. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) и Федеральным законом РФ "О Кон­ституционном Суде Российской Федерации" последний разрешает споры о компетенции между различными звеньями системы госу­дарственной власти, включая и органы исполнительной власти.

Необходимо учитывать также и то, что далеко не все субъек­ты исполнительной власти наделены всей полнотой полномочий административно-юрисдикционного характера. Как правило, это полномочия, связанные с реализацией дисциплинарной власти, с разрешением жалоб граждан. Полномочия же по разрешению ин­дивидуальных дел об административных правонарушениях, по при­менению мер административной ответственности закрепляются не за всеми такими субъектами.

7. Административно-процессуальная деятельность базируется на определенных принципах, которые, во-первых, характерны для государственно-управленческой деятельности в целом, во-вторых, близки по своему характеру к принципам правосудия и, в-треть­их, отражают специфику административной юрисдикции. К числу таких принципов относятся: законность, компетентность, процессу­альное равенство сторон, охрана интересов государства и личнос­ти, достижение материальной истины, доступность, гласность, эко­номичность, состязательность.

Конечно, не каждый из них выражается столь отчетливо и всесторонне, как при осуществлении юрисдикции в рамках судеб­ного процесса по гражданским и уголовным делам. Объясняется это тем, что административно-правовые споры, как правило, более про­сты по своему содержанию, а потому правовая оценка поведения

сторон не требует той скрупулезности, каковая характерна для отправления правосудия. Даже при рассмотрении таких споров судами не всегда требуется соблюдение всех процессуальных атри­бутов (например, при наложении административных взысканий). Оперативность в решении индивидуальных административных дел в силу этого — одна из главных характеристик административной юрисдикции, что не исключает необходимости тщательного разбо­ра дел, объективно нуждающихся в этом (например, при разреше­нии споров в Конституционном Суде РФ).

8. Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздей­ствие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-пра­вового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (органи­заций), либо, наконец, о необходимости применения соответствую­щих принудительных мер в интересах восстановления или защи­ты правопорядка в сфере государственного управления.

9. Административная юрисдикция нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от харак­тера индивидуальных административных дел. Эта зависимость пре­допределяет выделение в рамках единого института административ­но-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретным назна­чением, организационно-правовыми формами, конкретными субъек­тами и т. п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулирован­ный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивиду'алъных административных дел.

Совокупность административных производств — базовая ха­рактеристика административной юрисдикции. Различия между про­изводствами проводятся как по субъекту осуществления юрисдик-ционных полномочий, так и по предмету (объекту). С учетом состо­яния действующего российского законодательства и административ­но-процессуальных норм можно выделить следующие виды адми­нистративного производства:

— производство по делам об административных правонаруше­ниях;

— дисциплинарное производство;

— производство по жалобам;

— согласительное производство.

В наибольшей степени урегулировано производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это относится к дисциплинарному производству, а также к производ­ству по жалобам (как правило, действует устаревший нормативный

Раздел V. Административно-процессуальное право

Глава 16. Административно-процессуальная деятельность

материал). Согласительное производство — новое и пока еще не рег­ламентированное явление административно-юрисдикционного ха­рактера.

10. Необходимо особо подчеркнуть, что многие из черт, прису­щих административной юрисдикции, в той или иной степени мо­гут быть отнесены и к характеристике административно-процедур­ных действий. Главное заключается в учете специфики назначе­ния юрисдикционных и чисто процедурных управленческих акций, что в ряде случаев игнорируется, а потому и приводит к их сме­шению. Так, без такого учета выделяются, например, производства по комплектованию личного состава исполнительных органов, при­ватизации имущества, по применению оружия, по изобретениям и открытиям и т. п. Однако поскольку названные виды производств рассматриваются в одном массиве, например, с производством по делам об административных правонарушениях, в котором элементы административно-правового спора налицо, о чем свидетельствует присущий ему элемент состязательности, создается впечатление об универсальном характере административного процесса, что не соот­ветствует действительности. Не учитывается основное, а именно — предмет производства, который неодинаков для различных вари­антов административно-процессуальной деятельности.

11. Административная юрисдикция зависит от особенностей субъекта, уполномоченного на ее осуществление. По этому крите­рию можно выделить такого рода юрисдикцию, осуществляемую непосредственно исполнительными органами (должностными ли­цами), то есть в управленческом (внесудебном) порядке, и осуще­ствляемую судебными органами.

В административном праве западных стран проблемы админи­стративно-процессуальной деятельности юрисдикционного характе­ра, осуществляемой судебными органами, занимают приоритетное положение. Законодательство многих из этих стран широко ориен­тируется на специфический институт административно-юрисдикци-онной деятельности — административную юстицию. Она прак­тически осуществляется либо общими, либо специальными админи­стративными судами (особое развитие этот вид юстиции получил во Франции и ФРГ). При этом под административной юстицией пони­мается особый процессуальный порядок разрешения администра­тивно-правовых споров между гражданами и органами государ­ственного управления (должностными лицами).

В РФ пока еще система административной юстиции не офор­милась, хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подоб­ных элементов: судебное разрешение жалоб на неправомерные дей­ствия исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных пра-

вонарушениях; разрешение споров между органами исполнитель­ной власти различных уровней в судебных органах.

В перечисленных случаях субъектом административной юсти­ции являются органы, реализующие судебную власть посредством, в частности, административного судопроизводства (ст. 118 Консти­туции РФ). Из данного конституционного положения вытекает не­обходимость приведения в единую систему пока разрозненных ад­министративно-правовых норм процессуального характера, посвя­щенных охране прав и законных интересов граждан, а также и иных участников административно-правовых отношений в рамках адми­нистративного судопроизводства, осуществляемого как общими су­дами, так и Конституционным (ст. 125 Конституции РФ) и Высшим Арбитражным (ст. 127 Конституции РФ) Судами.

Таким образом, специального субъекта административной юс­тиции у нас пока нет. Налицо реализация функций юрисдикции по административным делам во внесудебном или судебном порядке. Вопросы, связанные с осуществлением административной юрисдик­ции в судебном порядке, имеют существенное значение в аспекте становления правового государства.

Поскольку не все виды юрисдикционных производств обеспе­чены качественными административно-правовыми нормами, ранее обозначенные черты административной юрисдикции целесообраз­но рассмотреть на примере наиболее юридически оформленного, каковым является производство по делам об административных правонарушениях.

Глава 17. Производство по делам об адм. правонарушениях

Глава 17