Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следова­тельно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в оп­ределенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от Многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объ­екта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих дей­ствий; характер решаемых в процессе управленческой деятельно­сти вопросов; характер вызываемых данными действиями послед­ствий и т. п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Однако степень такой регламентации различна и зависит от целевой "нагрузки" соответствующих форм.

Так, очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредуют взаимоотношения между субъ­ектом и объектом управления, которые, наконец, по существу, яв­ляются формами реализации исполнительной власти, регламенти­руются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле прежде всего действия исполнительных органов (должнос­тных лиц) по подготовке и изданию правовых актов, влекущих от­четливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Исполнительным орга­нам (должностным лицам) предоставляется возможность самосто­ятельного выбора их, но при условии, что такого рода формы дея­тельности, во-первых, не выходят за рамки общих требований за­конности и, во-вторых, соответствуют компетенции данного субъекта управления (например, проведение консультаций, совещаний и т. п.).

Регламентация форм управленческой деятельности осуществ­ляется административно-правовыми нормами. Как правило, тако­го рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми зак­репляется организационно-правовой статус исполнительного орга­на (должностного лица). Это, например, положения о министерствах,

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы

должностные инструкции и т. п. Внутриорганизационная деятель­ность субъектов исполнительной власти может регламентировать­ся административно-правовыми нормами, содержащимися в различ­ного рода нормативных документах, посвященных организации де­лопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правопри-менительных, правоустановительных и правоохранительных фун­кций исполнительной власти; они вызывают наиболее существен­ные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере госу­дарственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространен­ным и обоснованным является их подразделение на правовые и нг-правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по ха­рактеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Это — любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они яв­ляются административно-правовыми формами в собственном смыс­ле, то есть формами реализации исполнительной власти, состав­ляющими содержание ее юридически-властных полномочий. Что же касается неправовых форм, то они прямых юридических послед­ствий не влекут.

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют "совер­шение других юридически значимых действий". Очевидно, что их "юридическая значимость" заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т. п.). Поскольку издание правовых уп­равленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнитель­ные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и дру­гим участникам управленческих отношений совершение определен­ных действий; осуществлять в установленных случаях обязатель­ную государственную регистрацию; выдавать официальные доку­менты типа прав на вождение транспортных средств и т. п. Конеч-

но, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Так, наделение специальными правами осуществ­ляется на основании уже принятого правового акта. В других слу­чаях (например, при регистрации) также необходимо наличие со­ответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых дей­ствий, представляется возможным к числу правовых форм отнес­ти: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в три, что форма управленческой дея­тельности может быть отнесена к числу правовых только в том слу­чае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительны­ми органами (должностными лицами) в различных вариантах и свя­занные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющие­ся, однозначно относятся к неправовым (организационным, анали­тическим, обеспечительным и т. п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализу­ется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значи­мости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности на­зывают: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выпол­нение материально-технических операций. Иногда к ним добавля­ют применение мер административного принуждения. Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обязательном порядке "оформляются" соответствующими пра­вовыми актами, либо совершаются на основе таких актов в рамках "иных юридически значимых действий" (например, меры физичес­кого принуждения). С выделением договоров можно согласиться при условии обозначения их в качеств'е административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-тех­нических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроиз­водство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма выраже-

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы

ния — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а об­служивающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совер­шенно иные. Их совершают государственные служащие — админи­стративно-управленческие работники, в действиях которых нахо­дит свое практическое выражение повседневная работа, возложен­ная на данный исполнительный орган. Это — специалисты, испол­нители, функционеры, то есть оперативный персонал данного орга­на, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В опре­деленном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления, поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государ­ственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех слу--чаях — к формам реализации исполнительной власти. Как прави­ло, совершаемые ими действия замыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо ино­го рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник наделяется компетен­цией внешне-властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства и т. п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие по­добного рода управленческих действий как организационных. Пред­почтительнее характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внут-риаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, на­конец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Таким образом, классификационный подход к формам управ­ления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в ад­министративно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнитель­ных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, то есть различные дей-

ствия, влекущие определенные юридические последствия или име­ющие определенную юридическую направленность (регистрацион­ные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекатель-ные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного

управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные от­ношения в сфере государственного управления (внешняя направ­ленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого ап­парата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкрет­ным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (го­сударственного управления) либо упорядочение работы внутри ра­бочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административ­ного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности', используемые субъектами исполни­тельной власти по собственной инициативе в силу требований зак­репленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (напри­мер, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной вла­сти: используемые в отношениях с законодательными (представи­тельными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индиви­дуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запрети­тельные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юриди­
ческие формы своего выражения (власть не может быть выражена
в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве
и т. п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым ак­
там управления. . • :

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы