Законодательные основы правового положения религиозных объединений

Конституция РФ закрепляет право каждого на свободу совес­ти, свободу вероисповедания. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания индивидуально, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Специальным актом, определяющим основные параметры пра­вового положения таких объединений, является Федеральный за­кон от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и религиозных объе­динениях"¹. Он отражает принципиальные позиции государства в

1 См. также гл. 4 Трудового кодекса РФ.

¹ ВВС РФ. 1990. № 21. Ст. 240; см. также СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346.

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 10. Общественные объединения

отношении религиозных объединений и религиозных объединений по отношению к государству, а также в общих чертах виды и объем правосубъектности этих объединений.

Законодательное урегулирование этих вопросов имеет целью, во-первых, создать наиболее благоприятные условия для реализа­ции гражданами права на свободу вероисповедания, во-вторых, не допустить злоупотребления этим правом, посягательства на лич­ность, права и свободы граждан.

В Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства. Это прежде всего означает, что государство, хотя и определяет правовой режим осуществления права на свободу сове­сти, свободу вероисповедания, но ни само государство, ни его орга­ны и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений. Они не могут поручать последним вы­полнение каких-либо государственных функций.

На территории РФ не могут учреждаться органы исполни­тельной власти и государственные должности, специально пред­назначенные для решения вопросов, связанных с реализацией граж­данами права на свободу вероисповедания.

Вместе с тем Закон о свободе вероисповедания как акт госу­дарственной власти определяет сущность и некоторые виды ре­лигиозных объединений, а также определяет реквизиты устава (положения) религиозного объединения.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими отно­сящегося к ним законодательства.

Регистрация уставов (положений) входит в исключительную компетенцию Министерства юстиции РФ, органов управления в области юстиции субъектов РФ по правилам, установленным за­коном.

Принципиальным в статусе религиозных объединений является то, что они образуются и действуют на основании своих уставов (положений); не могут вмешиваться в дела государства; участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности поли­тических партий. Однако могут участвовать в социально-культур­ной жизни общества в соответствии с законодательством, регули­рующим деятельность общественных объединений. Ввиду всеобщ­ности требований принципа законности они относятся также к ре­лигиозным объединениям.

Служители культа и члены религиозных объединений призна­ются субъектами определенных нарушений законодательства о ре­лигиозных культах.

Деятельность религиозных объединений может быть прекра­щена по решению общего собрания учредителей, съезда (конфе­ренции), его образовавших; решением суда, если деятельность ре-

лигиозного объединения противоречит его уставу (положению) и действующему законодательству. Нарушение законодательства от­дельными членами религиозных объединений не влечет ответствен­ности всего объединения в целом.

При Президенте РФ создан Совет по взаимодействию с рели­гиозными объединениями. Он является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение взаимодействия с религиозными объединениями и повышение духовной культуры общества¹.

¹ Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединения­ми при Президенте РФ // Российская газета. 1995. 30 авг.

11. Административно-правовые формы

РАЗДЕЛ III

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫИ МЕТОДЫ

Глава 11 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

§ 1. Понятие административно-правовых форм

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она все­
гда воплощается в конкретных действиях различного рода, выра- ]
жающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъ- :*
ектами, то есть соответствующими государственными органами. Дан- {•
ное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель- \.
ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ^;
ее реализующих. ;

Изложенная позиция позволяет определить сущность и прове­сти видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выра­жения содержания. Применительно к исполнительной власти фор­ма является способом выражения ее государственно-правового со­держания, то есть всех гех качеств (прежде всего юридических), ко­торые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государ­ственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполни­тельной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т. п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнитель­ной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнитель­ной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, не­зависимо от особенности организационно-правового статуса того или

иного исполнительного органа. Содержание государственно-управ­ленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетли­вому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного ме­тодологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (дол­жностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реаль­ность предполагает в обязательном порядке совершение ими оп­ределенных активных действий (например, принятие решения, рас­смотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление ре­гистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.). Подоб­ные действия выражают содержание государственно-управленчес­ких функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, дол­жны быть различными и варианты их внешнего выражения. Осо­бое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют мно­гие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздей­ствием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов уп­равленческих решений, контроль за выполнением принятых реше­ний и т. п.).

Сочетание действий различного назначения придает механиз­му исполнительной власти состояние постоянного "движения", по­зволяет ему практически реализовать свое конституционное назна­чение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-раз­ному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции не­посредственного управляющего воздействия, его действия подоб­ного рода всегда получают свое внешнее выражение "за предела­ми" его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами уп­равления (например, с нижестоящими исполнительными органами,

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

Глава 11. Административно-правовые формы

общественными объединениями, гражданами т. п.). Если же его дей­ствия такого рода воздействие не осуществляют, они также долж­ны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по свое­му назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, соверша­емые повседневно в интересах организации и обеспечения поряд­ка работы данного исполнительного органа, то есть нормального вза­имодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически -.— это дей­ствия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адре­суемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воп­лощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работ­никами нижестоящих органов или служб и т. п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызы­вают прямые последствия юридического характера, а в других <^— не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выража­ют внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми свои­ми атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности сле­дует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность со­вершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят ха­рактер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнитель­ной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокуп­ность действий, совершаемых исполнительными органами (их ап­паратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Налицо — следующая методологическая и фактическая пози­ция: не все, что практически совершается в процессе государствен­но-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и фун­кции исполнительной власти; многие действия управленческого ха­рактера служат интересам "самоорганизации".

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие ис-

_полнителъного органа (должностного лица), осуществленное в рам­ках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или нее имеют определенное юри­дическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве ад­министративно-правовых форм.