Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений
Хотя Россия стала называться федерацией после распада Российской империи, фактически она в течение десятилетий сохраняла многие черты унитарного централизованного государства. Особенно явными они были в период существования Советского Союза в силу того, что органы государственной власти были почти полностью зависимы от строго централизованной системы органов правящей политической партии.
Развал КПСС как правящей организации и распад Советского Союза повлекли за собой серьезные изменения в политической жизни общества. Их результатом стало образование по существу нового суверенного государства - Российской Федерации.
Путь к созданию обновленной России именно как федерации был весьма сложен. На него наложило отпечаток стремление некоторых региональных лидеров использовать относительную слабость федеральных органов государства в конце 80-х - начале 90-х гг. для того, чтобы под предлогом защиты национальных интересов проживающего в этих регионах населения ограничить полномочия центральных органов государственной власти.
Конституционное закрепление основных принципов федерализма на практике далеко не завершено, и на этом пути встречаются значительные трудности. Однако представляется несомненным, что развитие законодательства Российской Федерации по вопросам федеративных и национальных отношений может быть успешным только на принципах российского федерализма, установленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и, прежде всего в гл. 1 «Основы конституционного строя».
Рассматривая состояние законодательства о российском федерализме, следует особо отметить, что со времени принятия действующей Конституции Российской Федерации в нашем государстве в основном сложились правоотношения, соответствующие нормам Конституции. Важным шагом в их достижении было то, что за прошедшие годы были избраны и сформированы предусмотренные Конституцией государственные органы Федерации и ее субъектов.
Наряду с этим следует отметить несовершенство ряда федеральных законов, наличие существенных пробелов в федеральном законодательстве в сфере федеративных отношений, а также недостаточный опыт законодательной деятельности многих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют:
- законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- о правовом положении субъектов федерации;
- законодательство, направленное на сохранение единства Российской Федерации;
- законодательство в области национальных отношений в Российской Федерации.
Естественно, что этим не исчерпывается законодательство в области федеративных и национальных отношений. Однако указанные сферы, как представляется, подлежат совершенствованию в первую очередь.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации была и объективно остается одной из самых острых. От ее законодательного решения зависит реальное содержание полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации достаточно ясного ответа на этот вопрос пока не дает.
В ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации определено только, как осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В других статьях Конституции, причем подчас недостаточно четко, определены как предметы ведения Федерации, так и предметы совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, но право определять, какими же собственно полномочиями в сфере совместного ведения обладают субъекты Федерации, предоставлено только федеральным органам государственной власти.
Такая правовая норма неизбежно порождает споры между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации и создает напряжение в федеративных отношениях. В этой связи необходимо наметить возможные пути разрешения конфликтных ситуаций законодательными средствами.
В настоящее время эти вопросы начинают урегулироваться федеральным законодательством.
Сохранение единства Российской Федерации является обязательным условием ее существования как суверенного государства. Одним из основных элементов целостности нашего государства является наличие в нем единого законодательного пространства, основанного на строгом соблюдении федеральной Конституции.
В ч. 2 ст. 4 Конституции установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Это положение конкретизировано в ст. 76 Конституции.
Приходится, к сожалению, констатировать, что немалая часть издаваемых в субъектах Российской Федерации нормативных актов не соответствует, а иногда и прямо противоречит Конституции и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такие действия органов государственной власти субъектов Федерации существенно подрывают основы российского конституционного строя и ущемляют права и свободы российских граждан.
Принимаемые в настоящее время меры по восстановлению конституционной законности пока недостаточно результативны из-за отсутствия установленных законом средств принуждения исполнения принимаемых решений о приведении актов субъектов Российской Федерации в соответствие с российской Конституцией и федеральными законами.
К этому следует добавить, что и иные предоставляемые самой российской Конституцией возможности восстановления конституционного правопорядка федеральными органами используются далеко не полностью.
Прежде всего, следует пойти по пути более активного применения норм, содержащихся в ст. 85 Конституции Российской Федерации. Эта статья позволяет Президенту России использовать согласительные процедуры и право обращения в суды для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в частности, для преодоления разногласий о соответствии того или иного акта субъекта Федерации Конституции России и федеральным законам.
Президент Российской Федерации как гарант Конституции вправе обратиться в любой орган государственной власти субъекта Федерации с предложением привести изданный этим органом правовой акт в соответствие с российской Конституцией и (или) с федеральным законом. В случаях отказа издавшего правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации внести в оспариваемый акт изменения или отменить его, а также бездействия этого органа государственной власти. Президентом Российской Федерации может быть использована согласительная процедура. При недостижении согласия сторон в ходе согласительных процедур Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
О том, что предлагаемая процедура восстановления конституционной законности в сфере деятельности субъектов Федерации может быть действенной, говорит опыт применения Президентом Российской Федерации полномочий, предоставленных ему ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. В случаях, когда Президент приостанавливал действие противоречащих российской Конституции или федеральным законам актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, последние сами отменяли эти акты, не доводя дела до суда.
Для нашей страны проблема единства государственной власти особенно серьезна, поскольку органы государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов еще не имеют достаточного опыта совместной деятельности. Естественно, чем сложнее возникшая проблема, тем насущнее сотрудничество федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации.
Единство системы органов государственной власти в Российской Федерации основано прежде всего на конституционных положениях о том, что Российская Федерация в целом является демократическим правовым государством с республиканской формой правления и состоит из равноправных субъектов. Кроме того, российская Конституция устанавливает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хотя и создается ими самостоятельно, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации. Должна соответствовать общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Из этих положений Конституции следует, что есть все предпосылки для создания в Российской Федерации действенной и сбалансированной единой системы органов исполнительной власти, способной реализовывать задачи общегосударственного значения по предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с ее субъектами.
Правовой основой существования единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 22 сентября 1999 года, в котором ясно и четко установлено, что по смыслу действующей Конституции единая система исполнительной власти в Российской Федерации является средством реализации полномочий федеральных органов государственной власти и что органы исполнительной власти субъектов Федерации при реализации полномочий федеральных органов государственной власти практически обязаны им подчиняться.
Что касается проблемы национальных отношений, то она существует практически во всех современных государствах и, как показывает практика, может успешно решаться только в условиях государственной поддержки и соблюдения прав и свобод каждого человека независимо от его национальной принадлежности, расы, языка и любых иных признаков.
В качестве одного из основных принципов современной цивилизации, закрепленных в основополагающих и общепризнанных международно-правовых нормах, и прежде всего во Всеобщей декларации прав человека, установлено, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. После принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека объем прав и свобод человека и гражданина был значительно расширен многими принятыми за эти годы общепризнанными международно-правовыми документами.
Конституция Российской Федерации в ст. 17 устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией нашей страны.
Отметим, что норма, аналогичная приведенной выше норме Всеобщей декларации прав человека, содержится и в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой, кроме того, указано, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Исходя из изложенного, Конституция Российской Федерации, в отличие от ранее действовавших в стране конституций, установила равноправие всех субъектов Российской Федерации. Именно поэтому Конституция не содержит понятия национально-государственного образования. Это означает, что объем прав субъектов Российской Федерации не может определяться и не определяется национальным составом проживающего в них населения.
Национальная принадлежность граждан не должна использоваться в политических целях, т.е. никакие правовые акты в Российской Федерации не могут устанавливать неравноправия граждан и, как следствие этого, неравноправия субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем не исключается право органов государственной власти принимать нормативные правовые акты, направленные на восстановление или установление равноправия граждан. Так, нельзя рассматривать как нарушающие принцип равноправия правовые акты, направленные на реабилитацию репрессированных в прошлом народов, устанавливающие гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации, на защиту прав национальных меньшинств.
В мае 1999 г. принят Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Принятие таких федеральных законов способствует принятию региональных законов, конкретизирующих федеральные правовые предписания с учетом местных особенностей, во всех субъектах Федерации, где проживают малочисленные народы и национальные меньшинства и где такие законы еще не приняты.
Вместе с тем, несмотря на кажущуюся ясность конституционных положений по проблеме национальных отношений, еще продолжаются попытки использовать национальные отношения в политических целях, невзирая на то, что это всегда означает установление неравноправия по основаниям национальности и языка и нарушение основ общепризнанных норм международного и российского права о правах человека.
Налаживанию национальных отношений должен способствовать принятый еще в 1996 г. Федеральный закон «О национально-культурной автономии». За этим шагом необходимы и другие, которые должны обеспечивать равные возможности по использованию родного языка, получению на нем образования, и в других формах. Федеральные органы государственной власти обязаны поощрять принятии субъектами Федерации законов, направленных на развитие и обеспечение реальности национальных прав человека и гражданина.
Заключение
Сущность государственного устройства определяется характером общественных отношений в стране, принявшей ту или иную форму своего государственного построения. Конституция РФ (ст. ст. 1,3,5,10,11,65 - 79 и др.) закрепляет федеративный характер нашего государства. В федеративном устройстве России в конституционной форме закреплены важные процессы происходящие в последние годы в сфере национально-государственных отношений. Федерация - сложное государство. В отличие от унитарного государства, целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц.
Россия является конституционной федерацией это подтверждает тот факт, что сама Конституция 1993 года, в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства была принята на всенародном референдуме.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Россия прошла сложный исторический путь в своем развитии по всем этим направлениям, но проблемы становления федерализма требуют дальнейшего развития и это является насущной задачей науки конституционного права.