Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает существенное место практически во всех Конституциях. Это объясняется ускоряющимся темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности всего народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности в тексте Конституции и т.п.

В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным образом добиваться изменения системы государственных органов, полномочий Президента Российской Федерации, изменения социально-экономических предписаний Конституции, и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство России (уменьшение числа субъектов Российской Федерации, в частности путем их укрупнения, например путем слияния города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в один субъект федерации; расширение полномочий федеральных или региональных органов государственной власти и др.). Возникла и потребность включить в Конституцию ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества.

Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции, в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы этого рода с помощью толкования Конституции, издания конституционных и текущих федеральных законов. Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.

Особый порядок принятия конституций может состоять в специальной организации массового (всенародного) обсуждения ее проекта. В отечественной конституционной истории такие мероприятия проводились. Наконец, особый порядок принятия может выражаться в вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум), что и имело место с действующей Конституцией РФ. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия она приобретает государственно-обязательную силу, хотя это и не исключает официального провозглашения парламентом или президентом страны, центральной избирательной комиссией принятия конституции и вступления ее в силу.

Особый порядок изменения конституции - это специально усложненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия законов о внесении изменений в нее. В том случае если закон об изменениях и дополнениях конституции принимается парламентом, это обычно сопровождается требованием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона. Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного закона достаточно было простого большинства). Изменение и дополнение предшествующей Конституции РФ производил Съезд народных депутатов РФ законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов РФ.

Дополнительные требования могут обусловливаться разными факторами. Один из них - потребность учета интересов субъектов федерации. Так, при конституционной реформе в РФ, 21 апреля 1992 г. важнейшим моментом было отражение в Основном Законе Федеративного договора и признание субъектами РФ не только республик, но и автономных и территориальных образований. В Конституцию тогда включили дополнение: изменения и дополнения статей Конституции РФ, касающихся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены Съездом в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом в лице их Советов народных депутатов.

Особый вариант специальных требований - сделать так, чтобы отпало само желание изменять конституцию и тем самым обеспечивалась ее стабильность.

Под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая ре­дакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Одним законом РФ о поправке к Конституции РФ охватываются взаи­мосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2 ФЗ «О по­рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ). Этим конституционные поправки в РФ отличаются, например, от по­правок к Конституции США, которые представляют собой приложе­ние к основному тексту и имеют порядковую нумерацию. С другой сто­роны, порядок принятия поправок к Конституции РФ имеет много общего с порядком принятия поправок к Конституции США, особенно в части одобрения поправок законодательными органами субъектов федерации, что свидетельствует о том, что разработчики Конституции РФ в вопросе изменения и дополнения конституционных положений широко использовали американский конституционный опыт, в том числе и американскую терминологию (всего в настоящее время существует 27 поправок к Конституции США, пер­вые десять из которых приняты в 1791 г., а последняя — в 1992 г.).

Конституционные поправки в РФ могут вноситься не во все главы Конституции, как в США, а только в шесть из девяти, глав, а в главу 3 «Федеративное устройство», главу 4 «Президент РФ», главу 5 «Федеральное собрание», главу 6 «Правительство РФ», главу 7 «Су­дебная власть», главу 8 «Местное самоуправление». Изменения и до­полнения в главу 1 «Основы конституционного строя», главу 2 «Пра­ва и свободы человека и гражданина» и главу 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» внесены быть не могут. В данном случае речь может идти только о полном пересмотре Конституции РФ, что означает либо ее сохранение в прежнем виде, либо принятие новой Конституции (см. раздел 8.2 «Пересмотр Конституции Российской Федерации»),

Общие правила о конституционных поправках к главам 3-8 Кон­ституции РФ установлены в ст. 134,136,137 Конституции РФ и более детально конкретизированы в Ф3 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от 04 марта 1998 г.

В соответствии со ст. 134 Конституции РФ, предложения о поправ­ках к Конституции РФ могут вносить только строго определенные органы государственной власти и должностные лица:

Ø Президент РФ;

Ø Совет Федерации;

Ø Государственная Дума;

Ø Правительство РФ;

Ø законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

Ø группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки к главам 3-8 Консти­туции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия ФКЗ, и вступают в силу после их одобрения органами законодатель­ной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Таким образом, Конституция РФ предусматривает четыре этапа принятия поправок к Конституции, их одобрения и вступления в силу:

1) внесение предложений о поправках;

2)принятие поправок палатами Федерального Собрания по пра­вилам, установленным для принятия ФКЗ;

3)одобрение поправок органами законодательной власти не менее
чем 2/3 субъектов РФ;

4)вступление поправок в силу.

На первом этапе должны быть соблюдены требования к предложе­нию о поправке к Конституции РФ, которые изложены в ст. 3 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». В ней установлено, что предложение о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции РФ. Предложение о поправке к Конституции РФ должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта ста­тьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо положение об исключении ста­тьи (части или пункта статьи) из Конституции РФ.

Если поправка к Конституции РФ требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции РФ, то предложение о поправке к Конституции РФ должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статен) Конституции РФ, необходимость изменения либо дополнения кото­рых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Если поправкой к Конституции РФ из текста Конституции РФ ис­ключаются глава, статья, часть пли пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конститу­ции РФ» с указанием наименования закона РФ о поправке к Консти­туции РФ. При этом номера и наименования исключаемых глав, номе­ра исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона РФ о поправке к Конституции РФ пред­ставляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, ФКЗ, ФЗ, отмены, изменения, дополне­ния пли принятия которых потребует принятие данной поправки.

Предложение о поправке к Конституции РФ поступает в Государ­ственную Думу. В соответствии со ст. 4 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституций РФ», поступившее в Госу­дарственную Думу предложение о поправке к Конституции РФ на­правляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого от­несены вопросы конституционного законодательства, для проверки Соблюдения требований Конституции РФ ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ», об условиях и по­рядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ. По ре­зультатам проверки указанный комитет Государственной Думы вно­сит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Кон­ституции РФ и ФЗ об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ.

На втором этапе происходит рассмотрение проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ Государственной Думой и Советом Фе­дерации.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона РФ о по­правке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях. Проект за­кона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Госу­дарственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Госу­дарственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции РФ в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федера­ции (ст. 5 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»).

Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправ­ке к Конституции РФ надлежит обязательному рассмотрению Сове­том Федерации. Закон РФ о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Феде­рации закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании со­гласительной комиссии.

Второй этап принятия поправок к Конституции РФ и вступления их в силу завершается опубликованием закона РФ о поправке к Кон­ституции РФ для всеобщего сведения и направлением закона РФ о поправке к Конституции РФ в законодательные (представительные) органы Субъектов РФ.

Опубликование проекта закона РФ для всеобщего сведения (ст. 7 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конститу­ции РФ» возложено на Председателя Совета Федерации, который обязан не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовать для всеобщего сведения уведомле­ние, включающее текст закона РФ о поправке к Конституции РФ с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.

На третьем этапе принятия поправок к Конституции РФ и вступле­ния их в силу поправки должны быть одобрены законодательными (представительными) органами власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Порядок одобрения закона РФ о поправке к Конституции РФ этими органами установлен главой IV ФЗ «О порядке принятия и вступле­ния в силу поправок к Конституции РФ».

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в поряд­ке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рас­смотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия и принимает по этому вопросу постановление, которое в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ направляется в Совет Федерации.

Порядок вступления в силу закона РФ о поправке к Конституции РФ установлен главой V ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу по­правок к Конституции РФ». В соответствии со ст. 11 указанного ФЗ, Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ зако­на РФ о поправке к Конституции РФ, устанавливает результаты этого рассмотрения. Эти результаты оформляются законодательными (пред­ставительными) органами субъектов РФ в соответствии с регламентом Совета Федерации.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъ­екта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о по­правке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный суд РФ, который рассматривает такие споры в соответ­ствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд РФ, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента РФ. В случае подачи такой жалобы за­кон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об ус­тановлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конститу­ции РФ, Совет Федерации на своем очередном заседании данный вопрос рассматривает повторно.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (Представительными) органами субъектов РФ на­правляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона РФ о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществ­ляет официальное опубликование. При официальном опубликования закона РФ о поправке к Конституции РФ указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федера­ции, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, дата его подписания Президентом РФ и регистрационный номер.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Прези­дентом РФ в текст Конституции РФ. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закола РФ о поправке к Конституции РФ осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с вне­сенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соот­ветствующих поправок в силу.

Статьей 15 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» предусмотрена возможность повторного внесения предложения о поправке к Конституции РФ, в случае, если закон РФ о поправке к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем 2/3субъектов РФ. В таком слу­чае повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ.

В настоящее время еще ни одной поправки к Конституции РФ не принято.

Если сравнить процедуру принятия, одобрения и вступления в силу поправок к Конституции РФ с аналогичной процедурой в США, то они сходны по общим принципам. Однако в США в отношении приня­тия поправок к Конституции установлены более жесткие требования. Так для внесения поправок в Конституцию США требуется одобре­ние их большим количеством законодательных органов субъектов фе­дерации, не 2/3 как в РФ, а 3/4. Кроме того, подобные предложения о поправках может вносить не любое количество органов законодатель­ной власти субъектов федерации, как в РФ, а не менее ²/₃ их числа.

Отдельно решается вопрос о внесении изменений в ст. 65 Конститу­ции РФ. В соответствии со ст. 137 Конституции РФ, изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в её составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В слу­чае изменения наименования республики, края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конститу­ции РФ.

Таким образом, в ст. 137 Конституции РФ предусмотрено четыре варианта внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ.

1. На основании ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта. Новый
субъект в состав РФ может быть принят на основе международного
договора и ФКЗ о принятии в состав РФ нового субъекта в порядке,
определяемом ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образовании в ее
составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В соответствии ст. 4 ст. 9 указанного ФКЗ, изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ.

2. На основании ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта. Новый субъект в составе РФ может быть образован на основе результатов соответствующего референдума и ФКЗ об образовании в соста­ве РФ нового субъекта. В соот­ветствии с ч. 2 ст. 13 ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ», изменения в ч, 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся на основании ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ.

3. На основании ФКЗ об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ и принятия соответствующего ФКЗ в настоящее время еще не урегулирован.

4. В случае изменения наименования субъекта РФ. Каждый субъект РФ вправе самостоятельно устанавливать свое наименование и изме­нять его. В соответствии с ч. 3 ст. 6 ФКЗ «О порядке принятия в РФ и
образовании в ее составе нового субъекта РФ», изменение наименова­ния субъекта РФ не влечет за собой образований в составе РФ нового
субъекта, а учитывается при переиздании текста Конституции РФ.

По сложившейся практике в таких случаях издается указ Президен­та РФ о включении в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ нового наименования субъекта РФ. В настоящее время издано три таких указа, которыми вне­сено четыре изменения. Указом Президента РФ в 1996 г. в ч, 1 ст. 65 Конституции РФ включены наименования Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания вместо наименований Ингуш­ская Республика и Республика Северная Осетия, Другим указом Пре­зидента РФ в том же 1996 г. в указанную норму Конституции РФ было включено наименование Республика Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия — Хальм Тангч, а последним указом Президента РФ в 2001 г. — наименование Чувашская Республика вместо наимено­вания Чувашская Республика — Чаваш республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст.137 Конституции определил, что изменения наименования субъекта включаются в текст ст. 65 указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им (т.е. субъектом) порядке. В спорных случаях, говорится в постановлении, Президент использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ в части разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также такими органами субъектов[10]. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Поскольку речь идет об изменении Конституции РФ, это будет Конституционный Суд РФ.

Понятие «пересмотр Конституции» относится только к главам 1 «Основы конституционного строя», 2 «Права и свободы человека и гражданина» и 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конститу­ции», положения которых, согласно ч. 1 ст. 135 Конституции РФ, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Результатом пе­ресмотра Конституции РФ может быть либо сохранение ее в прежнем виде, либо принятие новой Конституции.

Предложения о пересмотре Конституции РФ вправе вносить те же органы государственной власти и должностные лица, которые могут вносить предложения о поправках к Конституции РФ, т. е. Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депу­татов Государственной Думы.

Предложение о пересмотре Конституции РФ должно быть поддер­жано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депута­тов Государственной Думы. После чего в соответствии с ФКЗ созыва­ется Конституционное собрание (ч. 2 ст. 135 Конституции РФ).

ФКЗ о порядке созыва, составе, полномочиях Конституционного Собрания на настоящее время еще не принят.

В соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всена­родного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в го­лосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Заключение

Под конституцией в правоведении принято считать основной закон государства, который выражает волю народа и закрепляет основы правового статуса личности и важнейшие начала государственной организации страны.

Конституция - государственный документ, т.к. главными вопросами ее содержания являются вопросы о власти, формах собственности, положении личности, устройстве государства. Конституция - правовой акт, она стоит на первом месте в законодательстве страны и обладает всеми чертами, которые присущи закону.

Конституции присущи такие черты, как юридическое верховенство, особый порядок принятия. Она имеет основополагающий, реальный характер. Конституция России - стабильна, это документ длительного действия.