Проблема преемственности законодательства
Логичным является закрепление именно в п.2 Заключительных и переходных положений правила, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции России 1993 г., применяются в части, не противоречащей этой Конституции. В принципе вступление в силу новой Конституции означает изменение конституционного строя и, естественно, требует существенного обновления законодательства. Однако, во-первых, это невозможно сделать одномоментно. Если возникает правовой вакуум, то он тут же начинает заполняться квази-правовыми нормами, что наносит ущерб регулированию общественных отношений, порождает правовой нигилизм, произвол и перекосы в правовом сознании; поэтому определенная преемственность правового регулирования необходима. Во-вторых, часть законодательных актов, принятых до вступления в силу новой Конституции, не противоречат ей и достаточно успешно регулируют общественные отношения, и сохраняющиеся в общих чертах после ее принятия.
Поэтому и установлено правило, согласно которому, во-первых, законы и иные правовые акты, принятые до Конституции 1993 г., применяются и после ее вступления в силу, но, во-вторых, применяются лишь постольку, поскольку они не противоречат новой Конституции России. Здесь необходимо пояснить, кто должен определять конституционность или неконституционность нормативных актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции 1993 г.
В ряде случаев неконституционность той или иной нормы ясна для всех, и тогда достаточно ее не применять без обращения за разъяснениями куда-либо. Но когда появляются разные толкования нормы, споры о ее конституционности, конфликт на этой почве, тогда уже и обращаются в какой-либо суд (в том числе и в конституционный). Однако Конституционный Суд РФ не предназначен для проверки конституционности тех нормативных актов, которые были приняты до 25 декабря 1993 г. и в отношении которых контроль может осуществляться судами общей юрисдикции или арбитражными судами при рассмотрении дел в первой инстанции либо вышестоящими судами, поскольку при рассмотрении дел во второй инстанции они могут проверять не только законность подзаконных нормативных актов, но и конституционность законов, применяемых судами первой инстанции[325].
В Конституционный Суд следует обращаться, когда есть сомнения в правильности определения конституционности или неконституционности той или иной нормы, действовавшей до вступления в силу Конституции. Здесь следует исходить из того, что специальное создание конституционной юстиции и исключительная (в рамках судебной системы) прерогатива Конституционного Суда признавать законы недействительными, требование подчинения других судов закону (исходя из презумпции конституционности законов, принимаемых после вступления в силу Конституции) служат особой формой защиты верховенства действующей законодательной власти. “Но если речь идет о законах, которые были приняты в ином социально-историческом контексте, причем законодателем, не связанным ныне действующей конституцией, то, естественно, уже нет необходимости считать, что установление недействительности этих законов относится к исключительной компетенции конституционного суда”[326].
В ряде случаев для облегчения работы с нормативными актами и их применения тот или иной орган может сам привести изданные им ранее акты в соответствие с новой Конституцией. Например, Президент РФ может отменить полностью или частично принятые им указы, если их нормы противоречат новой Конституции, или внести в них изменения. То же самое могут сделать Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и т.д. Однако внесение поправок в законы и другие правовые акты не дает гарантии, что они после этого в полной мере соответствуют конституционным положениям и ни в какой проверке не нуждаются. Да и не всегда удается в результате отмены или изменения актов ликвидировать все имеющиеся в них несоответствия Конституции. Поэтому при их применении все равно следует обращать внимание на их соответствие конституционным предписаниям.
Воспользовавшись принятием новой Конституции РФ, Президент России издал 24 декабря 1993 г. Указ “О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”, которым были признаны недействующими около 40 нормативных правовых актов и их отдельных положений. Правда Президент немного поторопился, так как Конституция РФ, не будучи официально опубликованной, 24 декабря 1993 г. еще не имела юридической силы (опубликование было осуществлено, как уже отмечалось, только 25 декабря).
При этом, издавая Указ от 24 декабря 1993 г., Президент РФ явно превысил свои полномочия, поскольку данный Указ, наряду с другими нормативными правовыми актами, предусматривал отмену законов (например, Законов РСФСР от 24 апреля 1991 г. “О выборах Президента РСФСР”, “О Президенте РСФСР”, Закон РСФСР 1991 г. “О Конституционном Суде РСФСР”). А Президент Россиини по Конституции РФ 1993 г., ни по Конституции (Основному Закону) РФ 1978 г. не обладает правом отмены вступивших в силу законов ни в какой форме (в том числе и в форме признания их недействующими) и ни по каким основаниям. Если Президент РФ полагает, что какой-либо закон не соответствует Конституции России, то он вправе его не применять, и, для того, чтобы окончательно решить вопрос о силе этого закона, он вправе обратиться по этому поводу в Конституционный Суд РФ, но сам единолично решать вопрос об отмене того или иного закона Президент РФ не управомочен. Поэтому упомянутый Указ представляется неконституционным и незаконным, хотя, возможно, он и отражает стремление упорядочить применение законодательства в связи с вступлением в силу новой Конституции РФ. В любом случае этот Указ не охватывал, да и не мог охватить все законодательные акты, вступающие в противоречие с Конституцией РФ, и, значит, не освобождал от необходимости сверять применяемые законы и иные нормативные правовые акты с российской Конституцией.
Начиная с 1994 г. обновление российского законодательства идет довольно быстрыми темпами. Вместе с тем до настоящего времени действует целый ряд законодательных актов, принятых до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., т.е. тогда, когда естественные и неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина отнюдь не считались высшей ценностью. Крупнейшими из них являются Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. (хотя и с многочисленными последующими изменениями), а в сфере авторского, изобретательского, наследственного права, а также в сфере регулирования некоторых иных гражданско-правовых отношений, – Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (введены в действие в 1992 г.), Закон РСФСР “О гражданстве” 1991 г. и другие. Особый вопрос – об Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР.