Внесение изменений в статью 65 Конституции РФ в случаях, предусмотренных частью 1 ст.137 Конституции РФ

В соответствии с ч.1 ст.137 Конституции изменения в ст.65 Конституции могут быть внесены также и на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (см. 3.1.3.).

Данное конституционное положение до настоящего времени не применялось. Но поскольку порядок принятия федеральных конституционных законов отработан, процедурных проблем на пути принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется логичным внесение названных в ч.1 ст.137 Конституции изменений в ст.65 Конституции указом Президента РФ, изданным на основании соответствующего федерального конституционного закона. Вместе с тем, непосредственно в федеральный конституционный закон могут быть включены положения, предусматривающие внесение таких изменений без издания указа Президента.

Пересмотр Конституции РФ

Как уже упоминалось выше, ст.134 Конституции предусмотрела возможность внесения предложений о пересмотре положений Конституции. Вопросы изменения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поправках к Конституции, поскольку положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предусматривает внесение предложений о пересмотре положений Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких предложений сегодня не урегулирован.

Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны вноситься предложения о пересмотре положений Конституции. Во-вторых, Конституция не определила какое наименование и какую правовую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пересмотре положений Конституции. В-третьих, существует некоторое несоответствие между положениями ст.134 и ч.2 ст.135 Конституции. Буквальное прочтение ч.2 ст.135 Конституции, установившей, что Конституционное Собрание созывается в случае поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, позволяет прийти к выводу о том, что рассмотрению палатами Федерального Собрания подлежит предложение о пересмотре совокупности положений, содержащихся и в гл.1, и в гл.2, и в гл.9 Конституции. Вместе с тем, формулировка ст.134 Конституции предполагает возможность внесения предложений в том числе о пересмотре отдельных положений (отдельного положения) из глав 1, 2 или 9 Конституции.

Практика применения положений статей 134 и 135 Конституции не содержит примеров оконченного рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции палатами Федерального Собрания. Однако такие предложения вносились. Так, в 1995 г. группа депутатов Совета Федерации внесла в Государственную Думу предложение “О пересмотре положений ст.43 главы 2 Конституции”. Государственной Думой это предложение рассмотрено не было.

Ч.2 ст.135 Конституции определяет, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П (п.2 резолютивной части) объясняет, что в тех случаях, когда Конституция требует для принятия решения определенного большинства от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое большинство голосов должно быть набрано в каждой из палат Федерального Собрания, причем оно определяется от численности каждой палаты, установленной в ч.2 и ч.3 ст.95 Конституции.

Конституция установила, что созыв Конституционного Собрания производится в соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время такого закона нет. Очевидно, что за принятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании будут выступать лишь те депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы допускают идею пересмотра “неизменяемой” части Конституции. Естественно, те, кто не желает пересмотра “неизменяемых” положений Конституции, будут блокировать принятие этого закона: отсутствие закона о Конституционном Собрании гарантирует неизменность Конституции. Таким образом, созыв Конституционного Собрания в первый раз фактически возможен лишь в том случае, если прежде за пересмотр “неизменяемой” части Конституции выступят не три пятых, а квалифицированное большинство парламентариев, предусмотренное в ч.2 ст.108 Конституции для одобрения федерального конституционного закона. Т.е. сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции сначала должна быть поддержана как минимум большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти от общего числа членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступающим за пересмотр Конституции (но не за конкретное предложение о пересмотре), сначала придется провести через парламент России федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а для этого недостаточно большинства в три пятых.

Принятие названного закона - это необходимое, но не достаточное условие для созыва Конституционного Собрания. После принятия закона Собрание будет созвано, если будет поддержано уже конкретное предложение о пересмотре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых голосов в каждой из палат Федерального Собрания.

Ч.3 ст.135 Конституции определила компетенцию и основы деятельности Конституционного Собрания, наделив его учредительными полномочиями. В случае своего созыва “Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование”. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Вместе с тем, действующей Конституцией не определено, каким образом должно формироваться Конституционное Собрание, сколь долго может продолжаться его работа над проектом Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конституционного Собрания с органами государственной власти, каким должен быть статус члена Конституционного Собрания, как должна проходить разработка проекта новой Конституции. Ответы на эти и другие вопросы может дать только федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, разрабатываемый в настоящее время Государственной Думой.

Необходимо отметить, что Конституция ставит Конституционное Собрание перед жестким выбором, требуя либо подтверждения неизменности действующей Конституции, либо принятия новой Конституции, либо вынесения проекта Конституции на всенародное голосование. При этом не упоминается о возможности принятия Конституционным Собранием каких-либо промежуточных решений, например о внесении изменений в отдельные положения Конституции.

Порядок вынесения проекта Конституции на всенародное голосование частично регламентирован Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации”. Ч.1 ст.3 этого Закона установливает, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. В соответствии с ч.2 ст.11 названного Закона решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту РФ, назначающему референдум, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ.

ГЛА­ВА 7

ЗА­КЛЮ­ЧИ­ТЕЛЬ­НЫЕ И ПЕ­РЕ­ХОД­НЫЕ

ПО­ЛО­ЖЕ­НИЯ

7.1. Пред­на­зна­че­ние за­клю­чи­тель­ных и пе­ре­ход­ных по­ло­же­ний

Практически любая конституция нуждается в заключительных и пере­ходных по­ложениях, поскольку именно эти положения определяют сроки и порядок вве­де­ния в действие, устанавливают особенный временный режим конституцион­ного регулирования некоторых вопросов на переходный период, т.е. на период, пока окончательно не будут созданы условия для полного вступления в силу всех кон­ституционных норм. Подобные положения указы­вают, какие нормы законо­да­тельства, принятого ранее одобрения данной кон­ституции, сохраняют свое дей­ствие и в какой мере, а какие отменяются. В мировой практике конституции не­которых стран имеют отдельную нумера­цию статей в переходных и заключи­тельных положениях[316], в других странах в конституциях номера статей заключи­тельных и переходных положений просто продолжают по порядку нумерацию, идущую через все разделы[317]. Правда, конституции отдельных стран не выделяют специально переходных и заключительных положений – например, Конституция США 1787 г.; впрочем, Конституция США включает в себя 7 статей (и 27 попра­вок), никак не озаглавленных. При этом в ее статьях можно выделить положения, являющиеся, по сути, переходными и заключительными.

Значимость переходных и заключительных положений не исчерпывается ус­танавливаемым специфичным регулированием отдельных правоотношений в сравнительно короткий период времени после принятия Конституции. Благодаря переходным и заключительным положениям происходит легитимация некоторых правоотношений, регулятивная роль которых сохраняется и по завершении пере­хода от прежнего конституционного режима к новому.

7.2. Да­та всту­п­ле­ния Кон­сти­ту­ции в си­лу

П.1 Заключительных и переходных положений Конституции связывает дату ее вступления в силу со днем официального ее опубликования. Текст действующей Конституции РФ был впервые официально опубликован именно как текст при­нятой Конституции (ведь текст проекта Конституции был опубликован еще до референдума 12 декабря 1993 г.) в “Российской газете” и “Российских вестях” 25 декабря 1993 г. Согласно сообщению Центральной избирательной комиссии (ЦИК) РФ, в голосовании по проекту Конституции приняло участие 54% зареги­стрированных избирателей. За принятие Конституции проголосовало 58,4% при­нявших участие в голосовании[318]. В отечественной и зарубежной прессе публико­вались статьи, в которых ставились под сомнение приведенные выше данные. Однако никто в установленном порядке через суд не пытался их опротестовать. По этим данным, за принятие Конституции проголосовало около 32% зарегист­рированных избирателей, что является определенным показателем меры ее леги­тимности.

Одновременно с референдумом 12 декабря 1993 г., т.е. до вступления Консти­туции в силу, проводились выборы палат Федерального Собрания. Иначе говоря, выборы палат Федерального Собрания были выборами несуществующих орга­нов предполагаемой конституционной (если угодно – неконституционной в тот момент) власти. Причем, если Президент России, определявший правила приня­тия Конституции 1993 г. и свое дальнейшее конституционное положение, ранее был избран на конституционный пост Президента России, правда в другом, в конституционном смысле, государстве, т.е. его должность не возникла после вступления в силу Конституции 1993 г., то депутаты палат Федерального Собра­ния в 1993 г. были избраны еще до учреждения их должностей. Этот нонсенс сделал Совет Федерации и Государственную Думу первого созыва не только формально, но и по существу переходными органами государственной власти, действующими на основе Конституции, но избранными не на конституционной основе.

7.3. Фе­де­ра­тив­ный и иные до­го­во­ры

Абзац четвертый п.1 Заключительных и переходных положений упоминает Фе­деративный договор, который представляет собой совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга­нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации[319]. Эти договоры были подписаны в марте 1992 г. (правда, их не под­писала Чеченская Республика, не подписал их сразу и Татарстан) и в дальней­шем вошли в состав, хотя и в качестве самостоятельной части, Конституции (Ос­новного Закона) Российской Федерации 1978 г. При этом за положениями Феде­ративного договора признавался приоритет по отношению к иным конституци­онным положениям, т.е. в случае противоречия любых положений Конституции и положений Федеративного договора действовали нормы Федеративного дого­вора.

Как видно из комментируемой части данного пункта, Федеративный договор сохраняет свое действие, хотя в третьем абзаце того же пункта указано, что од­новременно с вступлением в силу новой Конституции РФ прекращается действие Конституции РФ 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями. Но в отличие от Конституции 1978 г. ныне действующая Конституция России уста­навливает приоритет конституционных положений по отношению к положениям Федеративного договора, а сам Федеративный договор уже не считается более частью Конституции РФ[320].

Нужно сказать, что основные положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ 1993 г., и тем не менее отдельные нормы Федеративного договора находятся в противоречии с нынешней российской Конституцией. Во-первых, Федеративный договор закреплял неравноправие субъектов РФ (напри­мер, республики – суверенны, а остальные субъекты нет), в том числе и при разграничении предметов ведения и полномочий. Он заключался в тот период политического развития России, когда федеральная власть выглядела относительно слабой в глазах некоторых региональных национальных политических элит, требовавших большей самостоятельности по отношению к федеральному Центру, вплоть до признания суверенитета республик в составе России. Но после силового преодоления кризиса федеральной власти осенью 1993 г. Центр отказался от некоторых компромиссов с региональными политическими элитами, и “победная” Конституция 1993 г. установила, с одной стороны, принципы нормальных федеративных отношений, в которых не может быть места какому-то “суверенитету” субъектов Федерации, с другой – возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (ч.3 ст.11 Конституции). Конституция 1993 г. не знает никакого иного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации (см. 1.4.2.). Отдельные республики закрепили в своих конституциях положения о собственном суверенитете[321], несмотря на то, что это не совпадает с подходом, отраженным в федеральной Конституции. На официальном уровне, хотя и обращают время от времени внимание на такое несовпадение, каких-либо решительных шагов для преодоления этого не предпринимают.

Во-вторых, Федеративный договор признавал природные ресурсы достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, а ст.9 Конституции РФ 1993 г. квалифицирует землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, указывая, что они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В отношении указанных объектов устанавливается плюрализм форм собственности (см. 1.3.5.), осуществляется законодательное федеральное регулирование, но вместе с тем, народы, проживающие на соответствующей территории, в лице государственных органов образованных ими субъектов РФ вправе осуществлять контроль за рациональным использованием указанных ресурсов и законодательно регулировать специфику их использования в конкретных регионах.

В-третьих, Федеративный договор устанавливал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик, а Конституция РФ 1993 г. (ст.88, п.”в” ч.1 ст.102) никакой специфики в этом вопросе для республик не предусматривает.

В-четвертых, судоустройство относилось к предметам совместного ведения.

Следует отметить, что применение наименования “Федеративный договор”, использованного для обозначения совокупности упомянутых выше трех Договоров, трансформировало классические представления о федеративном договоре. Обычно под федеративным договором понимают договор, заключаемый государствами, учреждающими федерацию и становящимися, таким образом, ее субъектами. Этим договором определяется, какими полномочиями наделяется федерация, а какие сохраняются у ее субъектов. В России же Федеративный договор был заключен между органами государственной власти Федерации и ее субъектов как якобы независимыми друг от друга и совершенно самостоятельно существующими сторонами.

Раздел второй подчеркивает приоритет положений Конституции и в отношении других договоров между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а также договоров между органами государственной власти субъектов РФ. То обстоятельство, что здесь говорится именно об органах государственной власти, а не о Российской Федерации и ее субъектах, показывает, что речь идет не о суверенных субъектах международного права, а о государственных органах, осуществляющих конституционную компетенцию Федерации и ее субъектов и полномочных в силу ч.3 ст.11 Конституции заключать договоры о разграничении этой компетенции, не противоречащие конституционному разграничению компетенции. Можно еще раз напомнить, что согласно ч.3 ст.11, положение которой входит в Основы конституционного строя, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративных отношениях осуществляется прежде всего Конституцией РФ (ст.71 и ст.72), а затем уже договорами. Следовательно, договорами здесь можно регулировать лишь то, что не урегулировано Конституцией (см. 1.4.3.).

Сейчас уже заключены договоры между РФ и тремя десятками ее субъектов (на очереди уже стоят еще несколько десятков субъектов РФ) о разграничении предметов ведения и полномочий[322]. В каждом из договоров предусмотрена некоторая специфика такого разграничения[323]. В результате получается, что у одних субъектов более широкие права и полномочия в отдельных сферах, чем у других, так что Федерация формируется как ассиметричная и отчасти – вопреки положениям статей 71 и 72 Конституции. Между тем в федеративных отношениях необходимо ориентироваться на конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Из него могут быть сделаны объективно необходимые исключения, которые не должны становиться правилом. Фактически же установилось иное правило – неравноправие субъектов Федерации в отношениях с Центром.

Даже если считать, что иное правило формирования Федерации в современных российских условиях невозможно, остается проблема легитимации ассиметричного разграничения предметов ведения и полномочий. Поэтому договоры, приводящие к такому расширению компетенции отдельных субъектов РФ, на которое другие субъекты не претендуют, должны быть ратифицированы всеми субъектами РФ, чтобы быть легитимными в масштабе всей Федерации (см. 1.4.3.). Однако этого не только не происходит, но об этом никто даже не ставит вопрос.

Вряд ли можно найти какой-либо иной способ обеспечения единства воли всех субъектов РФ в разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов, кроме подписания всеми субъектами РФ договора о таком разграничении или ратификации всеми остальными субъектами РФ каждого договора, заключаемого органами власти одного из субъектов РФ и России.

Возможен, например, такой способ легитимации, как ратификация Советом Федерации каждого договора между органами власти Российской Федерации и ее субъекта. Однако Совет Федерации, хотя и обеспечивает представительство субъектов РФ в парламенте России, является все же федеральным органом, а не органом каждого из субъектов РФ. Ратификация Советом Федерации таких договоров могла бы считаться отражением мнения всех субъектов РФ только в том случае, если бы за нее проголосовали все члены Совета Федерации и если бы они были на это уполномочены соответствующими законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ. Но такая процедура ничем не отличается от обычной ратификации этих договоров всеми субъектами Российской Федерации.

Вряд ли можно вводить в федеративных отношениях принцип наибольшего благоприятствования. Последний предполагает, что любые привилегии или дополнительные полномочия, закрепленные в каком-нибудь договоре между органами власти Российской Федерации и одного из ее субъектов, автоматически распространяются на всех остальных субъектов РФ, независимо от содержания договора, а также независимо от того, заключены или нет соответствующие договоры с органами власти других субъектов. Но это означало бы, что Россия и составляющие ее субъекты Российской Федерации суть какие-то самостоятельные и независимо друг от друга существующие образования (что не соответствует и не может соответствовать действительности), а цель всех субъектов РФ – добиться от России каких-то одинаковых и как можно более широких полномочий, и просто не у всех хватает возможностей добиться этого. Но далеко не все субъекты Российской Федерации готовы осуществлять одни и те же (лишь бы как можно более широкие) полномочия. Как показывает содержание уже заключенных договоров и развивающих их специальных соглашений[324], у различных субъектов РФ разные приоритеты. Поэтому введение принципа наибольшего благоприятствования не отвечает существу отношений, возникающих между Федерацией и ее субъектами, да и вряд ли кого-либо из них заинтересует.

Представляется, что договоры между органами власти субъектов Федерации, а также между органами власти Российской Федерации и ее субъектов вполне могли бы заключаться для реализации закрепленных за ними полномочий, но сами предметы ведения и полномочия должны быть разграничены и недвусмысленно закреплены либо только Конституцией РФ (и развивающими ее федеральными законами), либо специальным договором между всеми субъектами РФ, а положения этого договора легли бы в основу Конституции.

Следует отметить, что непосредственно регулирующая роль Федеративного договора постоянно снижается. Наиболее важные его положения либо воспроизведены в Конституции, либо не могут применяться как противоречащие ей. Кроме того, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий РФ со все большим количеством ее субъектов, а также почти 200 соглашений в развитие этих договоров в период с 1994 г. по 1997 г. ведет ко все более детальному и основательному урегулированию данной группы федеративных отношений и, значит, оставляет все меньше возможностей для применения Федеративного договора с его самыми общими формулировками.

7.4. Юри­ди­че­ская си­ла за­ко­но­да­тель­ст­ва, дей­ст­во­вав­ше­го на мо­мент всту­п­ле­ния Кон­сти­ту­ции 1993 г. в си­лу