Полномочия муниципальных органов

Ч.1 ст.132 гарантиру­ет са­мо­стоя­тель­но­сть ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния в про­цес­се осу­ще­ст­в­ле­ния ­их пол­но­мо­чий и оп­ре­де­ля­ет наи­бо­лее важ­ные пред­ме­ты ве­де­ния этих ор­га­нов. Управ­лен­че­ская са­мо­стоя­тель­ность ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния оз­на­ча­ет, что они под­от­чет­ны и под­кон­троль­ны толь­ко сво­ему на­се­ле­нию; лю­бые не про­ти­во­ре­ча­щие за­ко­ну ре­ше­ния не тре­бу­ют ни со­гла­со­ва­ния, ни ут­вер­жде­ния со сто­ро­ны ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, рав­но как и не­воз­мож­на их от­ме­на в ад­ми­ни­ст­ра­тив­ном по­ряд­ке.

Самостоятельность в управлении муниципальной собственностью, в области местного бюджета и установлении местных налогов и сборов

Положение ч.1 ст.132 о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью находится в системном единстве с положением ч.1 ст.130 о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч.2 ст.215 ГК РФ; ч.2 ст.29 Закона 1995 г.). В законодательстве за органами местного самоуправления закрепляются права не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Права собственника осуществляются органами самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования.

Наличие местного бюджета является обязательным условием местного самоуправления и самого существования муниципального образования (ч.1 ст.1 Закона 1995 г.). Причем, с учетом положения ч.2 ст.132 Конституции, в местном бюджете должно раздельно предусматриваться финансирование уставных вопросов местного значения и затраты на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных и региональных государственных органов.

Закон 1995 г. (п.2 ст.35) распространяет самостоятельность органов местного самоуправления и на заключительную стадию бюджетного процесса – контроль за исполнением местного бюджета. В то же время законодательство субъектов Федерации допускает государственное вмешательство в муниципальный бюджетный процесс при осуществлении государственных контрольных полномочий. Совместимость такого контроля с местным самоуправлением объясняется единством бюджетного устройства субъектов Федерации, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. Однако формирование местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти и осуществляемого за счет бюджета, самостоятельно формируемого местным сообществом, предполагает его освобождение из-под опеки государственной финансовой системы. Конституционному принципу самостоятельности органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета соответствовало бы преобразование государственных финансовых служб, действующих на территории муниципальных образований, в систему муниципальных казначейств.

Однако законодатель явно не руководствуется принципом самостоятельности в формировании местного бюджета (что вполне объяснимо в период становления местного самоуправления в условиях экономического кризиса в стране). А именно: по Закону 1995 г. государство обеспечивает муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты. Минимальный местный бюджет – это расчетный объем доходов соответствующего местного бюджета, покрывающий гарантированные государственными органами власти субъекта РФ минимально необходимые расходы. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих доходных источников, органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ.

Таким образом, законодательная регламентация бюджетно-финансовых вопросов местного самоуправления противоречит конституционному положению о бюджетной самостоятельности в смысле ч.1 ст.131. Противоречие состоит в том, что, во-первых, местные бюджеты отчасти формируются за счет отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, во-вторых, минимальные местные бюджеты нормативно устанавливаются государственной властью и обеспечиваются государственными дотациями. Естественно, в таких условиях закономерными являются не только государственный контроль за исполнением местного бюджета, но и существенная несамостоятельность органов местного самоуправления во всех вопросах. Из того факта, что бюджетная самостоятельность сегодня просто нереальна, вовсе не следует, что существующая бюджетная несамостоятельность конституционна и совместима с местным самоуправлением вообще. Последнее возможно постольку, поскольку местное сообщество способно самостоятельно финансировать решение локальных вопросов; если эти вопросы решаются за счет финансовых средств государства, то местное сообщество не может претендовать на самостоятельность.

Конечно, законодательство предусматривает и собственные доходы местного самоуправления от местных налогов и сборов. В вопросах их установления самостоятельность органов местного самоуправления ограничена положениями Конституции, которые определяют основы налоговой системы и принципы ее функционирования (ст.57; п."и" ч.1 ст.72; ч.3 ст.75; ч.3 ст.104; п."б" ч.1 ст.114).

Прежде всего налоги и сборы должны быть законно установлены (ст.57). Если, например, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только перечень федеральных налогов и сборов, но и все элементы налоговых обязанностей, то применительно к органам местного самоуправления "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" установил, что право органов местного самоуправления на установление налогов и сборов всегда носит производный характер: органы местного самоуправления связаны как общими принципами налогообложения и сборов в РФ, которые находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п."и" ч.1 ст.72), так и требованиями конкретных законов РФ и ее субъектов в области налогообложения. В частности, органы местного самоуправления определяют виды и ставки местных налогов, установленные в соответствии с Законом об основах налоговой системы в РФ от 27 декабря 1991 г. с последующими его изменениями и дополнениями.

Сбор местных налогов относится к полномочиям единой Государственной налоговой службы РФ. Наделение органов местного самоуправления соответствующими полномочиями может происходить лишь в соответствии с ч.2 ст.132.