Сфера регулирования федеральными законами
Конституцией четко определена сфера регулирования федеральными законами. Во-первых, во всех главах Конституции, за исключением девятой, содержатся упоминания об отдельных правоотношениях, регулирование которых производится федеральными законами. Это вопросы гражданства, уголовного процесса, трудовых споров, статуса столицы и многое другое.
Во-вторых, ст.71 Конституции содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст.76 Конституции по таким предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Поскольку федеральные конституционные законы могут быть приняты только по прямо названным Конституцией четырнадцати вопросам, все остальные вопросы, упомянутые в ст.71 должны быть урегулированы федеральными законами. Немаловажно, что в Конституции не содержится положений, на основании которых можно было бы передать часть вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации в совместное ведение Федерации и ее субъектов или в ведение субъектов Федерации. Следовательно, все положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, относящие вопросы ст.71 к предметам совместного ведения Федерации и субъектов и, тем более, к исключительной компетенции субъекта Федерации, противоречат Конституции[278].
В-третьих, ст.72 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, по которым также принимаются федеральные законы.
Формулировка ч.6 ст.76 предполагает, что федеральные законы могут затрагивать и вопросы исключительной компетенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции). Но такие законы не будут применяться в случае их противоречия нормативным правовым актам субъектов Федерации, изданным по этим вопросам. А поэтому возможное вторжение федерального законодателя в исключительную компетенцию субъектов Федерации следует рассматривать как нежелательное исключение из правила.
Конституцией прямо не предусматривается, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы указы Президента РФ. Вместе с тем, в настоящее время Президентом издано множество указов, по существу, подменяющих федеральные законы. Конституционный Суд РФ признал такую практику не противоречащей Конституции. Так, в абз.1 п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности положений Указа Президента РФ “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, Конституционный Суд установил: “В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов”.
Данное Постановление Конституционного Суда РФ в части, касающейся указов Президента, сложно оценить однозначно. Несмотря на то, что такая мера может показаться оправданной на период становления системы российского законодательства, слишком велики опасения, связанные с появлением потенциальной возможности подмены законов “указным правом” Президента.
До принятия Конституционным Судом данного Постановления Президент полагал, что он вправе принимать указ по любому вопросу, если такой указ не противоречит законам, что своими указами, изданными по вопросам, не урегулированным законами, и поэтому не противоречащими законам, он может, независимо от законодательной необходимости, устанавливать первичное регулирование, аналогичное законодательному, и что такие указы могут действовать сколь угодно долгое время. Конституционный Суд ограничил во времени действие нормативных указов Президента, принятых не на основании и во исполнение законов. С момента принятия соответствующего закона неподзаконный указ Президента утрачивает силу, независимо от того, противоречит он закону или нет. Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил нормотворческую компетенцию Президента по вопросам, не урегулированным законом (конкурирующая нормотворческая компетенция законодателя и Президента), с другой – установил рамки нормотворческой компетенции Президента по этим вопросам.
В этом контексте следует отметить, что критика решений Конституционного Суда сегодня не всегда вполне оправдана и в большинстве случаев в принципе не может достигнуть своих целей по двум причинам. Во-первых, решения Конституционного Суда окончательны, не подлежат обжалованию и должны безусловно уважаться. Во-вторых, п.3 ч.1 ст.43 Закона о Конституционном Суде установил, что Конституционный Суд должен отказывать в принятии обращения, если по его предмету Конституционным Судом ранее было вынесено постановление, сохраняющее силу. Это установление в совокупности с невозможностью возврата к рассмотрению дела Конституционным Судом по собственной инициативе делает крайне проблематичным пересмотр решений Конституционного Суда.