Роль заключений Правительства Российской Федерации в законодательном процессе

Ч.3 ст.104 Конституции наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходование средств федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Небезынтересно, что с формально-юридической стороны для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства, при этом не имеет значения его содержание, то есть не является существенным поддерживает или отвергает Правительство положения законопроекта. И если Правительством представлено отрицательное заключение, это не станет препятствием для рассмотрения законопроекта Государственной Думой. Но, конечно же, отрицательное заключение осложнит прохождение законопроекта в палатах Федерального Собрания.

Предусмотренное в ч.3 ст.104 Конституции обязательное представление заключений по некоторым законопроектам является новеллой для российского конституционного законодательства, некоторые аспекты этой процедуры пока еще не урегулированы. Так, не решен вопрос о том, в какой срок Правительство обязано представить заключение на поступивший законопроект. Поскольку в настоящее время этот вопрос не урегулирован федеральными конституционными и федеральными законами, у Правительства имеется возможность откладывать на неопределенный срок внесение и рассмотрение Государственной Думой любого законопроекта, требующего наличия заключения Правительства. Таким образом, сегодня Правительство обладает своеобразным правом “вето” на стадии внесения законопроектов. Несмотря на то, что это право еще не было использовано Правительством в полной мере, необходимо скорейшее восполнение имеющегося пробела в законодательстве. Наиболее эффективным представляется включение норм, устанавливающих сроки предоставления Правительством заключений на законопроекты, в федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, принятие которого предусмотрено в ч.2 ст.114 Конституции[273].

Ст.96 Регламента Государственной Думы содержит адресованное Правительству требование направлять заключения на законопроекты в четырнадцатидневный срок. Предполагается, что этот срок может быть продлен до тридцати дней, о чем Правительство должно сообщать Государственной Думе. Но поскольку Регламент по существу является документом палаты Федерального Собрания, призванным устанавливать внутрипарламентские нормы и процедуры, следует признать, что попытки регламентировать его нормами деятельность Правительства не являются правомерными. Та же статья Регламента устанавливает, что законопроекты направляются на заключение в Правительство Советом Государственной Думы. Несмотря на это обстоятельство, субъекты права законодательной инициативы во многих случаях обращаются в Правительство самостоятельно. Такая практика в большей степени соответствует логике положений ч.3 ст.104 Конституции, поскольку, во-первых, позволяет субъекту права законодательной инициативы взаимодействовать с Правительством и вносить необходимые коррективы в текст еще до внесения законопроекта в Государственную Думу, а, во-вторых, соответствует конституционному требованию, категорично установившему, что определенный круг законопроектов может быть предметом рассмотрения Государственной Думы только при наличии заключения Правительства. Вместе с тем, направление законопроектов в Правительство Советом Государственной Думы следует признать достаточно обоснованным, если проекты вносятся депутатами Государственной Думы.

Поскольку, как уже отмечалось выше, законопроектом является и предложение о поправке к Конституции, то в случае, когда такой законопроект будет в той или иной степени затрагивать вопросы федерального бюджета, его внесение также потребует заключения Правительства.

Немаловажен и вопрос о том, каким образом должны приниматься заключения Правительства на законопроекты. Одним из возможных вариантов является рассмотрение и принятие таких заключений на заседаниях Правительства. В пользу такого решения говорит конституционная значимость заключений Правительства в законодательном процессе. В то же время в случае, если все законопроекты, требующие наличия заключения Правительства, а их количество велико, будут рассматриваться именно на заседаниях Правительства, то деятельность этого органа, несомненно, будет осложнена. В настоящее время заключения Правительства подписываются и направляются в Государственную Думу Председателем Правительства либо его заместителями.

Изложенные обстоятельства позволяют сделать вывод о большой значимости заключений Правительства для всего законодательного процесса. Конституционное требование о представлении заключения Правительства при внесении законопроектов, в том случае, если они соответствуют указанным в ч.3 ст.104 Конституции признакам, является составным элементом системы взаимодействия федеральных органов исполнительной и законодательной власти в рамках установленного Конституцией разделения властей.