Федеральный конституционный закон о Правительстве Российской Федерации

На многие спорные вопросы был призван ответить федеральный конституционный закон, определяющий порядок деятельности Правительства России (предусмотренный в ч.2 ст.114 Конституции РФ). Весной 1997 г. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, после чего он подлежал безусловному подписанию Президентом в течение четырнадцати дней и обнародованию (см. 4.4.2.2.). Однако тогда Закон не вступил в силу из-за позиции Президента, оценившего Закон как противоречащий Конституции.

В первой редакции Закон несколько изменял сложившиеся взаимоотношения Президента, Правительства и Федерального Собрания не в пользу первого (хотя Закон не посягает на конституционные прерогативы Президента в области формирования и отставки Правительства). Интенция Закона свидетельствует о желании законодателей вывести Правительство из под прямого президентского контроля, и, в некоторой степени, увеличить влияние Федерального Собрания на орган исполнительной власти. "Пусть Правительство будет более самостоятельным, чем президентским" – так можно определить кредо законодателя в этом вопросе.

Неудивительно, что весной 1997 г. Президент отказался подписать Закон, несмотря на то, что, по Конституции, он не обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных конституционных законов. Однако, объявив Закон противоречащим Конституции и выразив намерение обратиться по этому поводу в Конституционный Суд, глава государства этого не сделал. Последнее вполне объяснимо: согласно ч.2 ст.125 Конституции Конституционный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в силу законов, так что для обращения в Конституционный Суд с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою конституционную обязанность – подписать Закон. В конституционно-правовом отношении возникла “патовая” ситуация. С одной стороны, Президент не считал для себя возможным пойти по конституционному пути, так как существовала вероятность, что не все его возражения найдут поддержку в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели, заинтересованные в принятии Закона, столкнувшись с жесткой позицией Президента, блокировавшего законодательный процесс, были готовы найти компромисс и внести изменения в Закон; однако позиция Президента лишала их этой возможности: нельзя принять закон о внесении изменений в закон, не вступивший в силу, а дезавуировать свои постановления об одобрении Закона палаты Федерального Собрания тоже не могут (Федеральное Собрание самостоятельно принимает федеральные конституционные законы, а не представляет их в разных вариантах Президенту “на выбор”).

Выход из создавшегося положения был найден в результате создания конституционно-правового прецедента. В декабре 1997 г. была достигнута договоренность Президента с председателями палат Федерального Собрания о немедленном, после подписания Закона, внесении в него требуемых Президентом изменений. Президент промульгировал Закон в первой редакции, а 25 декабря 1997 г. в один день палатами Федерального Собрания был принят Федеральный конституционный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”. Таким образом, с 1998 г. будет действовать Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобренный Советом Федерации 14 мая 1997 г., но фактически впервые вступающий в силу в редакции Федерального конституционного закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации 25 декабря 1997 г.

Во второй главе Федерального конституционного закона о Правительстве рассматриваются вопросы формирования Правительства. Во многом повторяя конституционные нормы, статьи Закона, тем не менее, проводят определенную линию на вывод Правительства из-под полного (при желании) контроля Президента. (Здесь законодатель в определенной мере ориентировался на модель разделения властей в республике со смешанной формой правления). Этой цели служит попытка усиления поста Председателя Правительства. В соответствии с ч.2 ст.7 Закона он может быть освобожден от должности Президентом только в двух случаях: по его заявлению об отставке или при невозможности исполнения своих полномочий. Тем самым Председателю Правительства придается несколько более самостоятельный по отношению к Президенту статус и подчеркивается роль Председателя Правительства как конституционного главы органа исполнительной власти, неразрывная связь Правительства и его Председателя: Президент не может, не отправляя Правительство в отставку, по своей инициативе принять решение об отставке Председателя Правительства. Такое положение тем более оправдано, если Председатель Правительства был назначен Президентом с согласия Государственной Думы.

Закон о Правительстве однозначно связывает отставку Председателя Правительства и с отставкой самого Правительства, что полностью соответствует смыслу соответствующих положений Конституции. В п.”в” ст.83, ст.116 и ст.117 Конституции говорится об отставке или сложении полномочий лишь Правительства в целом, а в п.”д” ст.83 говорится об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров; но нигде в Конституции не говорится об освобождении от должности Председателя Правительства. Поэтому Закон, вводя конституционно-правовое понятие освобождения от должности Председателя Правительства, поясняет: "Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации" (ч.4 ст.7). Таким образом, по Закону Президент, освобождая от должности Председателя Правительства в связи с заявлением последнего об отставке, должен будет учитывать формальную необходимость формирования нового Правительства. Однако не исключено, что в таком случае Президент сможет назначить нового Председателя Правительства, подобрав такую кандидатуру, что ему не придется менять состав Правительства в соответствии с предложениями нового премьер-министра, предусмотренными в п.”д” ст.83 и ч.2 ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституционный закон о Правительстве установит строгую процедуру внесения Председателем Правительства предложений по кандидатурам членов Правительства, но Председатель Правительства будет назначаться по правилам ст.111 Конституции, всегда будет вероятность чисто формального соблюдения названной процедуры.

Вряд ли следует полагать, что Закон дает Председателю Правительства возможность в определенной мере угрожать Президенту своим уходом в отставку вместе с Правительством. Во-первых, Президент может просто не принять отставку Председателя Правительства, так как она тождественна отставке всего Правительства, а Конституция устанавливает, что отставка Правительства принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации (ч.1 ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председателя Правительства по его заявлению, Президент вправе дать сформированному в соответствии с его, Президента, волей Правительству поручение продолжать действовать до сформирования нового Правительства (ч.5 ст.117), причем исполнение обязанностей Председателя Правительства будет поручено уже другому лицу.

В пятой главе Закона представлены взаимоотношения Президента и Правительства. Авторами Закона продолжается линия на усиление роли Правительства как самостоятельного государственного органа исполнительной власти. Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти" (ст.30 Закона). Такая формулировка предполагает независимый статус Правительства, отсутствие в его деятельности непосредственного подчинения Президенту. Более того, Правительство провозглашается коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.3 ст.1 Закона), а такая формулировка предполагает, что либо Президент является главой Правительства, чего Закон как раз не допускает, либо в системе исполнительной власти нет места для конституционных полномочий Президента, что противоречит действительности.

Что же касается палат Федерального Собрания, то за ними закрепляется весьма существенное полномочие – обязанность членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев в порядке, определенном регламентами палат (ч.1 ст.38 Закона). Данная процедура уже позволяет говорить о парламентском контроле в отношении исполнительной власти, но не о парламентской ответственности Правительства и отдельных членов Правительства (см. 4.2.1.5.).

Однако наиболее существенные ограничения президентского влияния на Правительство в новой редакции Закона сняты. Прежде всего из текста Закона исключена статья 5, согласно которой система федеральных органов исполнительной власти должна была устанавливаться федеральным законом. Это положение никоим образом не противоречило Конституции: согласно п.”г” ст.71 Конституции установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти находится в ведении Российской Федерации, а согласно ч.1 ст.76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

В первой редакции Закона была предпринята попытка уменьшить полномочия Президента в отношении ряда министерств и ведомств, прежде всего силовых. В ч.1 ст.32 Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь "направляет деятельность" этих федеральных органов исполнительной власти. В новой редакции ст.32 (“Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти”) гласит: “Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи”.

Очевидно, что новая редакция ст.32 Закона прямо противоречит интенции Закона и даже расширяет конституционные полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Получается, что Президент непосредственно руководит важнейшими министерствами и одновременно обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти, а Правительство возглавляет систему исполнительной власти и координирует деятельность министерств, которыми руководит Президент.

Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти устраняются, если не придавать серьезного значения формулировкам “координирует”, “обеспечивает согласованное функционирование” и т.п., не имеющим определенного конституционно-правового содержания. Определенным же отныне является то, что в новой редакции Федерального конституционного закона о Правительстве оформлена своего рода “бицефальная” система руководства федеральной исполнительной властью. Во-первых, Президент, с одной стороны, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, формирует Правительство в целом (при определенном участии Председателя Правительства) и решает вопрос о его отставке, с другой – непосредственно руководит важнейшими федеральными органами исполнительной власти, входящими в состав Правительства. Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении руководителей подчиненных Президенту органов исполнительной власти следовало бы понимать в соответствии с п.”д” ст.83 Конституции, требующим предложения Председателем Правительства кандидатур на должности руководителей этих органов; однако последнее вовсе не вытекает из смысла ч.1 ст.32 Закона: Президенту не нужны официальные предложения по поводу руководителей, которые несут ответственность непосредственно перед Президентом. Во-вторых, Председатель Правительства формально возглавляет Правительство в целом, в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (с.113 Конституции)[240]. Причем поскольку Федеральный конституционный закон о Правительстве не может противоречить Конституции, то формально следует считать, что перед Правительством в целом (и Председателем Правительства, поскольку он возглавляет Правительство) несут ответственность руководители всех правительственных органов, в частности, указанных в ч.1 ст.32 Закона. Этим формальным требованием обусловлено положение ч.2 ст.32 Закона о координации Правительством деятельности федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч.1 ст.32 Закона.

Таким образом, Закон о Правительстве легализовал на уровне федерального конституционного закона двойное подчинение (фактически – прямое подчинение Президенту) ряда важнейших федеральных органов исполнительной власти, которое отнюдь не вытекает из Конституции. Ранее оно существовало de facto (установление полномочий Президента указами самого же Президента не создает юридических оснований этих полномочий) и было возможно в силу определяющего конституционного положения Президента по отношению к Правительству и Председателю Правительства. Теперь же оно существует de jure, и в этом отношении Закон (вопреки политической позиции большинства депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в интенции Конституции приоритетное положение Президента в системе разделения властей и в сфере исполнительной власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на Президента конституционную политическую ответственность за деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

В заключение необходимо отметить, что в отличие от Франции, где Правительство Республики играет в отношениях между ветвями власти существенную самостоятельную роль, в России влияние федерального Правительства на парламент почти всегда опосредовано через Президента. Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения Правительства с Государственной Думой как часть конституционного противостояния исполнительной и законодательной власти, выраженного в полномочиях Президента России по отношению к нижней палате Федерального Собрания. Политика Правительства по отношению к органу законодательной власти есть не более чем продолжение политики главы государства.

4.2. Взаи­мо­от­но­ше­ния ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­стей по Конституции РФ

4.2.1. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и взаи­мо­от­но­ше­ния Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния и Пра­ви­тель­ст­ва

4.2.1.1. Ос­нов­ные по­ло­же­ния

Од­ним из клю­че­вых во­про­сов взаи­мо­от­но­ше­ний Пре­зи­ден­та, Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния и Пра­ви­тель­ст­ва яв­ля­ет­ся пра­во Пре­зи­ден­та рас­пус­тить Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му. Конституция однозначно связывает эту прерогативу с про­це­ду­рой да­чи со­гла­сия Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой на на­зна­че­ние Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва и от­вет­ст­вен­но­стью Пра­ви­тель­ст­ва пе­ред Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой, точнее – с официальным выражением Думой негативного отношения к Правительству.

Воз­мож­ность рос­пус­ка нижней палаты парламента гла­вой го­су­дар­ст­ва яв­ля­ет­ся от­ли­чи­тель­ным при­зна­ком пар­ла­мент­ских и сме­шан­ных рес­пуб­лик. Дан­ным пол­но­мо­чи­ем в пол­ной или частич­ной ме­ре об­ла­дает пре­зи­ден­т страны. Причем в пар­ла­мент­ских рес­пуб­ликах рос­пуск за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на во мно­гом за­ви­сит от ре­ше­ния ру­ко­во­ди­те­ля пра­ви­тель­ст­ва. Так в Ита­лии, ре­ше­ние пре­зи­ден­та о рос­пус­ке обе­их или од­ной из па­лат пар­ла­мен­та при­ни­ма­ет­ся по пред­ло­же­нию Пра­ви­тель­ст­ва и кон­трас­сиг­ну­ет­ся од­ним из ми­ни­ст­ров.

Рос­пуск за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на в рес­пуб­ли­ках со сме­шан­ной фор­мой прав­ле­ния имеет совершенно иную природу и про­ис­хо­дит ис­клю­чи­тель­но по ини­циа­ти­ве пре­зи­ден­та. Так, во Фран­ции "Пре­зи­дент Рес­пуб­ли­ки по­сле кон­суль­та­ции с Пре­мьер-ми­ни­ст­ром и пред­се­да­те­ля­ми па­лат мо­жет объ­я­вить о рос­пус­ке На­цио­наль­но­го со­б­ра­ния" (ч.1 ст.12 Кон­сти­ту­ции V Рес­пуб­ли­ки). Не­со­мнен­но, что дан­ные кон­суль­та­ции но­сят фор­маль­ный ха­рак­тер и не мо­гут за­ста­вить Пре­зи­ден­та от­ка­зать­ся от на­ме­ре­ния рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту пар­ла­мен­та.

В Рос­сии ре­ше­ние о рос­пус­ке Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы так­же ис­хо­дит ис­клю­чи­тель­но от Пре­зи­ден­та. Однако в России смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентарной, ни в смешанной республике. Если в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике – это способ вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа, то в России – это конституционно запрограммированный результат конфликта Президента и Государственной Думы, конфликта, который Президент практически всегда может решить в свою пользу.

Конституция РФ регламентирует все слу­чаи досрочного роспуска нижней палаты парламента. Ст.109 устанавливает, что Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на Пре­зи­ден­том в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных статья­ми 111 и 117 Конституции, а так­же определяет срок на­зна­че­ния Президентом но­вых пар­ла­мент­ских вы­бо­ров и ус­ло­вия, при ко­то­рых Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма не мо­жет быть рас­пу­ще­на.

4.2.1.2. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в со­от­вет­ст­вии со ст.111 Конституции

Пер­вый слу­чай, в ко­то­ром Пре­зи­дент мо­жет рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, предусмотрен в процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст.111).

Президент начинает формирование Правительства с внесения в Государственную Думу предложения о кандидатуре Председателя Правительства, которое рассматривается Думой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и ч.3 ст.111). При этом Конституция, во-первых, не обязывает Президента не предлагать кандидатуры, ранее отвергнутые Государственной Думой. Во-вторых, если Дума отклоняет представленную ей кандидатуру Председателя Правительства, Президент в течение недели повторно вносит предложение, но при этом он не обязан предлагать новую кандидатуру. Ст.111 Конституции не преследует цель назначения Председателем Правительства непременно того лица, которое пользуется доверием Государственной Думы. По смыслу ст.111, Президент сам решает, кого назначить Председателем Правительства, но при этом должен следовать своего рода ритуалу – не более трех раз предлагать народным избранникам, под угрозой их роспуска, легитимировать власть будущего премьер-министра.

"По­сле трех­крат­но­го от­кло­не­ния пред­став­лен­ных кан­ди­да­тур Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции на­зна­ча­ет Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, рас­пус­ка­ет Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му и на­зна­ча­ет но­вые вы­бо­ры" (ч.4 ст.111). В дан­ном случае совершение Пре­зи­ден­том описываемых действий яв­ля­ет­ся не пра­вом, а обя­зан­но­стью: "рас­пус­ка­ет"(!), а не "мо­жет рас­пус­тить". Правда выполнение этой обязанности не связано никаким сроком (в отличие от обязанности Президента, установленной в ч.4 ст.117). Вместе с тем, текст ч.4 ст.111 предполагает, что решения о назначении Председателя Правительства и о роспуске Думы должны приниматься одновременно. Президент не может назначить Председателя Правительства и отложить роспуск Думы на неопределенный срок.

Ог­ра­ни­че­ние на рос­пуск Государственной Думы (не­воз­мож­ность рос­пус­ка в те­че­нии года по­сле ее из­бра­ния), со­дер­жа­щее­ся в ч.3 ст.109 Конституции, рас­про­стра­ня­ет­ся толь­ко на рос­пуск по ос­но­ва­ни­ям ст.117. Сле­до­ва­тель­но, по ос­но­ва­нию ст.111 Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на сра­зу по­сле сво­его из­бра­ния, оче­ред­но­го или вне­оче­ред­но­го. На­при­мер, у Пре­зи­ден­та V рес­пуб­ли­ки та­ко­го пра­ва нет: "В те­че­нии года, сле­дую­ще­го за эти­ми вы­бо­ра­ми (вы­бо­ра­ми по­сле рос­пус­ка На­цио­наль­но­го со­б­ра­ния – А.К.), но­вый рос­пуск не­воз­мо­жен" (ч.4 ст.12 Кон­сти­ту­ции Фран­ции).

Та­ким об­ра­зом, Пре­зи­дент (например, намеренно приняв решение об отставке Правительства, минимально приемлемого для Думы) при на­зна­че­нии Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, име­ет воз­мож­ность рас­пус­тить ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, трое­крат­но предлагая заведомо неприемлемые, оди­оз­ные или не­ком­пе­тент­ные кан­ди­да­ту­ры, ко­то­рые бу­дут от­кло­не­ны Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой (конечно, если думское большинство не ставит цель – любой ценой не допустить роспуск Думы). По­сле этого Пре­зи­дент на­зна­ча­ет Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, при­чем со­вер­шен­но не обя­за­тель­но, что но­вый Пред­се­да­тель бу­дет вы­бран из трех пре­ды­ду­щих кан­ди­да­тур(!), и рас­пус­ка­ет ниж­нюю па­ла­ту Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния.

Точнее: в слу­чаях сло­же­ния Правительством пол­но­мо­чий пе­ред вновь из­бран­ным Пре­зи­ден­том (ст.116 Конституции) или от­став­ки Пра­ви­тель­ст­ва (ч.1 и ч.2 ст.117 Конституции) Пре­зи­дент име­ет воз­мож­ность поставить Ду­му под угрозу роспуска, кро­ме слу­чая, о ко­то­ром бу­дет ска­за­но ни­же.

Ст.111 Конституции РФ не имеет аналогов ни в парламентарных, ни в смешанных республиках. С большой натяжкой ее можно сравнить со ст.63 Основного Закона ФРГ, в ко­то­рой установлено номинальное полномочие Президента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Фе­де­раль­но­го канц­ле­ра (при выборах Канцлера Бундестаг не связан кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ). Причем, если Бундестаг не сможет избрать Канцлера абсолютным большинством голосов даже при повторном голосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бундестаг (что естественно для такой ситуации в парламентарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, получившего относительное большинство голосов. Это существенное полномочие Президента ФРГ, так как сместить Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера абсолютным большинством голосов. Но даже при таком исключительном способе назначения Канцлера роль Президента ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом.

Про­це­ду­ра же, со­дер­жа­щая­ся в ст.111 Кон­сти­ту­ции РФ, ста­вит Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му в же­ст­кую за­ви­си­мость от Пре­зи­ден­та. Очевидно, что думское большинство пойдет на трехкратное отклонение неприемлемых кандидатур лишь в случае, когда оно уверено в усилении своей позиции после роспуска и новых выборов.

4.2.1.3. Рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в со­от­вет­ст­вии со ст.117 Конституции

Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма мо­жет быть рас­пу­ще­на в слу­ча­ях, пре­ду­смот­рен­ных ст.117 Конституции. В ч.3 ст.117 го­во­рит­ся о вы­ра­же­нии не­до­ве­рия Пра­ви­тель­ст­ву. При­ня­тие Думой по­ста­нов­ле­ния о не­до­ве­рии Пра­ви­тель­ст­ву не оз­на­ча­ет его от­став­ки, так как Пре­зи­дент име­ет пра­во от­кло­нить дан­ное по­ста­нов­ле­ние. "В слу­чае ес­ли Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма в те­че­нии трех ме­ся­цев по­втор­но вы­ра­зит не­до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, Пре­зи­дент Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции объ­яв­ля­ет об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ли­бо рас­пус­ка­ет Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му" – гла­сит по­след­нее пред­ло­же­ние ч.3 ст.117 Конституции.

Пред­став­лен­ная воз­мож­ность рос­пус­ка Думы для Пре­зи­ден­та весь­ма не­удоб­на. Кро­ме дос­та­точ­но дли­тель­ной про­це­ду­ры, не­об­хо­ди­ма так­же ини­циа­ти­ва са­мой Ду­мы. Од­на­ко все­гда име­ет­ся воз­мож­ность за­щи­тить Пра­ви­тель­ст­во благодаря альтернативе, предусмотренной в ч.3 ст.117, т.е. смысл вы­ра­же­ния не­до­ве­рия из­вра­ща­ет­ся. Для срав­не­ния: во Фран­ции, фор­му прав­ле­ния в ко­то­рой иногда счита­ют аналогичной российской в контексте досрочного роспуска парламента[241], последствием выражения порицания Правительству будет как минимум вручение Президенту Республики заявления об отставке Правительства.

Бо­лее про­стая воз­мож­ность рос­пус­ка Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы пре­дос­тав­ле­на Пре­зи­ден­ту в ч.4 ст.117 Конституции, в ко­то­рой го­во­рит­ся о по­ста­нов­ке Пред­се­да­те­лем Пра­ви­тель­ст­ва во­про­са о до­ве­рии Пра­ви­тель­ст­ву пе­ред Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой. В дан­ном слу­чае: "Ес­ли Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма в до­ве­рии от­ка­зы­ва­ет, Пре­зи­дент в те­че­нии се­ми дней при­ни­ма­ет ре­ше­ние об от­став­ке Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции или о рос­пус­ке Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и на­зна­че­нии но­вых вы­бо­ров".

К дан­ной про­це­ду­ре Пре­зи­дент (при по­ли­ти­че­ской за­ви­си­мо­сти Пра­ви­тель­ст­ва от Пре­зи­ден­та) мо­жет при­бе­гать, когда это ему удобно, и имен­но эта про­це­ду­ра до­ка­зы­ва­ет серь­ез­ность пол­но­мо­чий Пре­зи­ден­та по рос­пус­ку ниж­ней па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. Пе­ред пар­ла­мен­та­рия­ми вста­ет аль­тер­на­ти­ва: ли­бо выразить до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву, а в слу­чае принципиальных раз­но­гла­сий с Пра­ви­тель­ст­вом это не все­гда воз­мож­но по политическим соображениям, ли­бо по­следует рос­пус­к Ду­мы. При та­кой си­туа­ции Пре­зи­дент прак­ти­че­ски все­гда вы­иг­ры­ва­ет.

Сопоставление формулировок ч.3 и ч.4 ст.117 приводит к следующим выводам относительно последствий для Государственной Думы в трех вариантах выражения недоверия или отказа в доверии Правительству.

Если Дума однократно выражает недоверие Правительству, то это не влечет за собой никаких негативных последствий для Думы. Президент может никак не реагировать на формальное выражение позиции Думы, если он не стремится к обострению конфронтации. Вместе с тем, из конъюнктурных соображений, он может воспользоваться данным ему Думой поводом для принятия решения об отставке Правительства.

Если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то для нее могут наступить негативные последствия, поскольку теперь Президент уже вправе распустить Думу. Даже в том случае, если Президент не собирается объявлять об отставке Правительства, он, все равно, именно вправе, но не обязан распускать Думу! На первый взгляд может показаться, что последнее предложение ч.3 ст.117 сформулировано таким образом, что у Президента остается простая альтернатива: если не отставка Правительства, то роспуск Государственной Думы; не приняв решение об отставке Правительства, Президент будет обязан распустить Думу. Однако, в отличие от последнего предложения ч.4 ст.117, ч.3 ст.117 не связывает Президента никаким сроком в принятии решения по этой дилемме. Иначе говоря, Президент вправе, а не обязан, либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Думу, поскольку срок принятия решения Конституцией не установлен. Во всяком случае, до тех пор, пока ч.3 ст.117 не получила иного толкования (см. 4.2.1.4.), из нее не вытекает обязанность Президента в определенный разумный срок отреагировать на повторное выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно, если Президент желает сохранить Правительство и не желает распускать Думу, так как опасается усиления позиции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он формально вправе принимать решение, предписанное в ч.3 ст.117, сколь угодно долго.

Наконец, ч.4 ст.117 устанавливает, что в случае отказа в доверии Правительству Президент уже обязан в течение семи дней отреагировать на выражение позиции Думы. В этом случае депутаты Государственной Думы должны отдавать себе отчет в том, что Президент, желая сохранить Правительство, неизбежно пойдет на роспуск Думы.

Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражением недоверия или отказом в доверии правительству имеет смысл лишь в том случае, если вновь избранная нижняя палата избирает нового главу правительства. В России же Председателя Правительства назначает Президент – причем независимо от воли или даже против воли думского большинства. Следовательно, ч.4 ст.117 содержит конституционно-правовой нонсенс: Председатель Правительства, который не нуждается в поддержке думского большинства, ставит вопрос о доверии, и в случае отказа в доверии Президент распускает Думу. Роспуск Думы не должен быть последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются.

Возьмем для сравнения ст.68 Основного Закона ФРГ, предусматривающую внешне схожую ситуацию. Федеральный канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютного большинства в Бундестаге, сталкивающийся с противодействием Бундестага правительственной политике, может поставить вопрос о доверии правительству. Если в доверии отказано, то последствия будут зависеть от решения Канцлером вопроса, нуждается ли он в доверии Бундестага. Если он считает, что без этого деятельность правительства невозможна, то он об­ра­щает­ся к Пре­зи­ден­ту с пред­ло­же­ни­ем рас­пус­тить Бундестаг – имея в виду, что после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный канцлер. Причем в те­че­нии два­дца­ти од­но­го дня с мо­мен­та от­ка­за в до­ве­рии Бун­дес­таг может из­б­рать но­во­го Канц­ле­ра, и тогда роспуск уже не требуется. Если же Канцлер решит остаться на своем посту без поддержки парламентского большинства, тогда он не сможет просить Президента о роспуске Бундестага[242]. Итак, либо роспуск парламента (нижней палаты) с последующей сменой главы правительства (и даже смена правительства при сохранении парламента), либо сохранение правительства, но при этом и сохранение парламента. Это естественные конституционно-правовые последствия отказа в доверии (или выражения недоверия) правительству.

Напротив, ст.117 Конституции РФ жестко связывает официальное выражение Думой своей позиции по отношению к Правительству с ее роспуском. Все остальные последствия вытекают из ст.109, положения которой следует толковать с учетом ст.111.

4.2.1.4. Ог­ра­ни­че­ния на рос­пуск Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы

Со­глас­но ч.3 ст.109 Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма не мо­жет быть рас­пу­ще­на по ос­но­ва­ни­ям, пре­ду­смот­рен­ным ст.117 Кон­сти­ту­ции РФ, в те­че­нии го­да по­сле ее из­бра­ния. Дан­ное по­ло­же­ние соз­да­ет ил­лю­зию пар­ла­мент­ской от­вет­ст­вен­но­сти Пра­ви­тель­ст­ва: ес­ли Ду­ма вы­ра­зит не­до­ве­рие Пра­ви­тель­ст­ву или от­ка­жет ему в до­ве­рии в те­че­нии го­да по­сле ее из­бра­ния, Пре­зи­дент не смо­жет рас­пус­тить Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му и бу­дет обя­зан от­пра­вить Пра­ви­тель­ст­во в от­став­ку.

Но согласно ч.5 ст.117 Пра­ви­тель­ст­во бу­дет дей­ст­во­вать до сфор­ми­ро­ва­ния но­во­го Пра­ви­тель­ст­ва. А но­вое Пра­ви­тель­ст­во фор­ми­ру­ет­ся по пра­ви­лам ст.111. И если Президент предложит Думе кандидатуру отставленного Председателя Правительства, и Дума трижды подтвердит свое недоверие этой кандидатуре (противное означало бы полную политическую беспринципность), то она будет распущена на основании ч.4 ст.111. Таким образом, действия Думы, предусмотренные в ч.3 и ч.4 ст.117 и ч.3 ст.109, с учетом ч.5 ст.117 и ст.111, при желании Президента, закончатся роспуском Думы и сохранением Правительства. Наконец, ч.3 ст.109 не мешает Президенту самому принять решение об отставке Правительства (ч.2 ст.117) и далее действовать по правилам ст.111.

Ст.109 запрещает рос­пуск Ду­мы в экс­т­ра­ор­ди­нар­ных си­туа­ци­ях по любым ос­но­ва­ни­ям: Ду­ма не мо­жет быть рас­пу­ще­на с мо­мен­та вы­дви­же­ния ею об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та Рос­сии до при­ня­тия со­от­вет­ст­вую­ще­го ре­ше­ния Со­ве­том Фе­де­ра­ции (ч.4 ст.109) и в пе­ри­од дей­ст­вия на всей тер­ри­то­рии Рос­сии во­ен­но­го или чрез­вы­чай­но­го по­ло­же­ния (ч.5 ст.109). На­ко­нец, ч.5 ст.109 ус­та­нав­ли­ва­ет, что и в обычных ус­ло­ви­ях Ду­ма не мо­жет быть рас­пу­ще­на ни по ка­ким ос­но­ва­ни­ям в те­че­нии шес­ти ме­ся­цев до окон­ча­ния сро­ка пол­но­мо­чий Пре­зи­ден­та. Это по­ло­же­ние вве­де­но для то­го, что­бы не позволить Пре­зи­ден­ту остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, издающей высшие акты государственной власти.

Ре­зон­но пред­по­ло­жить, что в си­туа­ци­ях, предусмотренных в ч.4 и ч.5 ст.109, Пре­зи­дент сам не бу­дет пред­при­ни­мать дей­ст­вия в соответствии с ч.2 и ч.4 ст.117.

Если же в одной из таких ситуаций (вряд ли в условиях военного положения, так как в этих условиях роль законодательного органа государственной власти и без того будет минимальной), Дума дважды за короткий срок выразит недоверие Правительству, т.е. попытается добиться назначения премьер-министром кандидата, устраивающего думское большинство, то последствия могут быть следующими. Во-первых, как уже говорилось, ч.3 ст.117 не устанавливает срок принятия Президентом решения после повторного выражения недоверия Правительству. Конечно, нельзя считать, что Президент в принятии такого решения не должен быть связан никаким сроком, ибо в таком случае ч.3 ст.117 утрачивает всякий смысл. Но до тех пор, пока не будет принята поправка к ч.3 ст.117 или, скажем, Конституционный Суд РФ не даст толкования ч.3 ст.117, устанавливающего разумный срок принятия решения (например, семь дней – по аналогии с ч.4 ст.117), Президент в ситуациях ч.4 и ч.5 ст.109 может откладывать принятие ре­ше­ния об отставке Правительства на неопределенный срок. Например, если Ду­ма, выразив недоверие Правительству, выдвинет обвинение против Президента и повторно выразит недоверие, то в период рассмотрения обвинения все равно не произойдет от­став­ки Пра­ви­тель­ст­ва; зато если обвинение будет отклонено, Президент сможет тут же распустить Думу на основании ч.3 ст.117.

Во-вторых, ес­ли предположить, что такой срок установлен, и Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству в пе­ри­од вре­ме­ни, ука­зан­ный в ч.4 или ч.5 ст.109, Президент будет вынужден принять решение об отставке Правительства в соответствии с ч.3 ст.117. Причем последующий роспуск Думы в соответствии ч.4 ст.111 в этот период времени будет невозможен. (При таком предположении опять возникает иллюзия парламентской ответственности Правительства). Но невозможность роспуска Думы на основании ч.4 ст.111 не означает невозможность назначения Председателя Правительства в соответствии с той же ч.4 ст.111. И если Президент желает сохранить формально отставленное Правительство, он его восстановит после процедур, предусмотренных ч.2 и ч.3 ст.111, т.е. в соответствии с ч.4 ст.111 назначит угодного ему Председателя Правительства (например, того, кто возглавлял Правительство до формального решения об отставке), но не распустит Думу, поскольку в данный момент это невозможно в силу ч.4 или ч.5 ст.109.

В любом случае, если в период, указанный в ч.4 или ч.5 ст.109, не­об­хо­ди­мо на­зна­чить Пред­се­да­те­ля Пра­ви­тель­ст­ва, а Дума трижды от­кло­нит пред