Единая система органов исполнительной власти в Российской Федерации

Ч.2 ст.77 Конституции говорит о единой системе органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам ст.72 Конституции. В уставах субъектов Федерации, в развитие положений Конституции РФ, говорится о праве исполнительных органов власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (правоприменительную и правоисполнительную) в рамках полномочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.

Речь идет об определенной иерархичности структуры исполнительной власти в масштабе Российской Федерации. Вместе с тем, эта иерархичность не отрицает самостоятельную компетенцию всех органов исполнительной власти и не означает полномочия федеральных органов давать органам исполнительной власти субъектов Федерации обязательные для исполнения указания и распоряжения. В доктрине справедливо подчеркивается, что “отношения в исполнительной вертикали в условиях нового российского федерализма не могут иметь жесткого двойного подчинения, характерного для доперестроечного периода. В современных условиях взаимодействие в системе исполнительной ветви власти имеет преимущественно координационно-рекомендательный характер и направлено на обеспечение информационно-справочными материалами, установление деловых контактов”[226].

Однако пока существует объективная необходимость в большей централизованности системы органов исполнительной власти на всей территории России (по вопросам: управляемости экономикой; выплаты заработной платы бюджетным организациям; сбору налогов; защиты прав граждан и т.д.), в более тесной организационно-правовой связи органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. Так, акты федерального Правительства, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ч.2 ст.115 Конституции), как правило, адресованы и федеральным, и региональным органам исполнительной власти. Правительство РФ направляет и проверяет работу органов исполнительной власти субъектов Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства руководят деятельностью аналогичных министерств, ведомств и других подобных структур в системе органов исполнительной власти субъектов РФ.

Как бы то ни было, единство системы органов исполнительной власти в масштабе Российской Федерации не является абсолютным. Поскольку речь идет о взаимосвязи органов двух уровней в федеративном государстве, такое единство прежде всего требует разграничения компетенции между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов и их самостоятельности в пределах своей компетенции, что вытекает из ч.3 ст.5 Конституции. Следовательно, в единой системе исполнительной власти в целом и в отношениях исполнительной власти, названных в ч.2 ст.77, действует принцип внутреннего разделения полномочий в государственном управлении[227], выраженный в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по так называемому “удмуртскому делу” (о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”). Этот принцип не допускает непосредственное вмешательство вышестоящего органа власти в компетенцию нижестоящего, но позволяет вышестоящему устанавливать правила, обязательные для нижестоящих органов исполнительной власти (см. 3.8).

В развитие положения ч.2 ст.77 Конституции ч.1 ст.78 предоставляет федеральным органам исполнительной власти право создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц. 14 августа 1996 г. Президент РФ издал Указ "О системе федеральных органов исполнительной власти", которым, в частности, установлено, что территориальные органы создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ. Их создание, реорганизация и ликвидация, назначение и освобождение от должности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К взаимоотношениям центральных и территориальных органов исполнительной власти также относится принцип внутреннего разделения полномочий в государственном управлении, выраженный в Постановлении Конституционного Суда по “удмуртскому делу”. Однако здесь невозможно избежать непосредственного вмешательства в компетенцию нижестоящих органов – хотя бы уже потому, что освобождение от должности их руководителей во многом зависит от вышестоящего органа. Вместе с тем в правовом государстве условия дачи указаний и распоряжений вышестоящих органов нижестоящим должны быть регламентированы – если не законом, то актом высшего органа исполнительной власти. Только в этом случае возможна хотя бы относительно самостоятельная компетенция подчиненных органов исполнительной власти.