Отношения автономного округа с краем или областью

Конституционный Суд РФ Постановлением от 14 июля 1997 г. дал толкование положения ч.4 ст.66 Конституции о вхождении автономного округа в состав края, области. Определяя характер отношений между ними и правовые последствия такого “вхождения”, Конституционный Суд установил, что ч.4 ст. 66 Конституции распространяется на отношения всех автономных округов, входящих в состав края, области. Вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области. Данное состояние определяет особенности этих субъектов, а их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. При этом, в постановлении Конституционного Суда подчеркивается, что они обязаны обеспечить сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

Согласно названному Постановлению Конституционного Суда, вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает никаких элементов своего статуса и вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией РФ. При этом вхождение округа в состав края, области, означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе по договору либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа, а отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ[214].

Особенно важно подчеркнуть, что, согласно данному Постановлению, для изменения статуса (ч.5 ст.66 Конституции) автономного округа, входящего в состав края или области, не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. Это положение вполне объяснимо с точки зрения гарантированного в ч.4 ст.5 Конституции равноправия всех субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: если другим субъектам для изменения их статуса в соответствии с федеральным конституционным законом достаточно согласия Федерации, то этого согласия должно быть достаточно и для изменения статуса автономного округа. Однако здесь возникает проблема изменения территории (ч.3 ст.67 Конституции) края (области), в состав которого входит автономный округ, ибо нельзя представить себе изменение статуса автономного округа, не сопровождающееся его выходом из состава края (области). На этот вопрос Постановление, специально посвященное толкованию ч.4 ст.66 Конституции, прямого ответа не дает (см. 3.2.3.).

Ч.3 ст.66 содержит диспозитивную норму о принятии федерального закон об автономной области, автономном округе (о других субъектах Федерации федеральные законы не принимаются). Поскольку норма диспозитивная, здесь нет фактического нарушения равноправия в смысле ч.4 ст.5; соответствующий закон может быть принят, если это требуется автономному образованию. Но все же очевидно формальное нарушение: только в отношении автономных образований федеральные органы власти вправе принимать законы.

Но возникает вопрос: может ли федеральный закон в смысле ч.3 ст.66 регулировать отношения, указанные в ч.4 ст.66 (см. 3.2.3.)? В доктрине считается, что ч.3 и ч.4 ст.66 предусматривают разные законы[215], и если автономный округ входит в состав края (области), то закон об этом округе может регулировать только его отношения с Федерацией, но не его отношения с краем (областью), так как о последних специально говорится в ч.4 ст.66.

Но если это так, то совершенно неясен смысл законов, предусмотренных в ч3 ст.66. Если возможность их принятия предусмотрена по причине того, что автономные образования традиционно считаются не самостоятельными (а такая точка зрения существует[216]), то это прямо противоречит ч.4 ст.5. Чем же может отличаться такой закон от договора между органами власти автономного образования и Федерации? Ведь такой закон, с одной стороны, не может приниматься по инициативе Федерации, с другой – по представлению органов власти автономного образования закон лишь может быть принят (или не принят). Такой закон не может противоречить положениям Конституции РФ о статусе автономного образования, не может изменить его статус; значит, в основном он может регулировать лишь разграничение компетенции по вопросам ст.72. Но с этой же целью заключаются договоры, предусмотренные ч.3 ст.11. Следовательно, такие законы объективно не нужны.

Совершенно иначе выглядит предназначение этих законов, если считать, что ч.4 ст.66 имеет в виду и законы об автономных округах, принимаемые по инициативе законодательных и исполнительных органов этих округов (это не отрицает целесообразность общего федерального закона об отношениях, указанных в ч.4 ст.66). Если край (область), в состав которой входит автономный округ, препятствует реализации конституционного статуса округа (а положение ч.4 ст.66 о возможности заключения договоров между краем (областью) и округом диспозитивно), то этот округ вправе добиваться конкретизации его статуса в конкретном федеральном законе (об этом округе).

В таком случае толкование ч.3 и ч.4 ст.66 будет следующим. Во-первых, Еврейской автономной области и Чукотскому автономному округу, который не входит в состав другого субъекта Федерации, никакие законы о них не нужны; разграничения компетенции в смысле ч.3 ст.11 они могут добиваться путем заключения договоров с федеральными органами государственной власти.

Во-вторых, остальные автономные округа, поскольку они входят в состав краев и областей, поставлены в такие условия, когда на одну территорию (территорию округа) распространяется власть сразу двух субъектов РФ. Возникает необходимость разграничить их компетенцию по ст.73 Конституции и распределить полномочия, переданные субъектам Федерации по ст.72 Конституции – т.е. вопросы совместного ведения. При отсутствии федерального закона и договора, отношения двух субъектов регулируются Конституцией РФ и соответствующими уставами, что не позволяет в должной мере согласовать их позиции, устранить все противоречия в их отношениях. И если автономному округу не удается заключить с краем (областью) договор, соответствующий интересам округа, его законодательный орган вправе, на основании ч.1 и ч.2 ст.104 Конституции РФ, внести в Государственную Думу законопроект (поддержанный исполнительным органом данного округа) о данном автономном округе; или же, видимо, в Государственную Думу может быть внесено представление “законодательных и исполнительных органов” (эта формулировка ч.3 ст.66 предполагает, что законодательных органов в автономном округе несколько!?) автономного округа, и тогда, наверное, Государственная Дума должна будет разработать законопроект о данном округе. Как бы то ни было, округ вправе добиваться принятия федерального закона, гарантирующего, что вопросы ст.72, отнесенные этим законом к компетенции данного округа, равно как и вопросы его исключительной компетенции, не могут решаться краем (областью) без согласия округа.

Итак, ч.3 и ч.4 ст.66 не исключают принятия общего федерального закона об отношениях автономных округов, входящих в состав края или области; причем законопроект может вноситься любым субъектом, из перечисленных в ч.1 ст.104. Далее, поскольку сначала, в ч.3 ст.66, говорится о возможности принятия закона об автономном округе, а затем, в ч.4 ст.66 – о регулировании законом и договором, то можно сделать вывод, что отношения двух субъектов Федерации, существующих на одной территории, могут регулироваться либо общим федеральным законом об отношениях автономных округов с краями и областями и принятым в соответствии с ним договором, либо федеральным законом о конкретном автономном округе (в этом случае договор уже не обязателен, но желателен). Естественно, возможно заключение не противоречащих Конституции РФ договоров между органами власти округа и края (области) и без принятия названных законов.