Использование свободы собраний и манифестаций

В на­стоя­щее вре­мя в Рос­сии дей­ст­ву­ет по­ря­док реализации права на проведение манифестаций (митингов, шествий, демонстраций и пикетирования), ус­та­нов­лен­ный Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ от 25 мая 1992 г. и Указ Пре­зи­диу­ма Вер­хов­но­го Со­ве­та СССР от 28 ию­ля 1988 г. В со­от­вет­ст­вии с дан­ны­ми ак­та­ми ини­циа­то­ры про­ве­де­ния пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия по­да­ют за­яв­ле­ние в ме­ст­ную ад­ми­ни­ст­ра­цию с прось­бой раз­ре­шить им про­ве­де­ние дан­но­го ме­ро­прия­тия. В за­яв­ле­нии по­ми­мо ука­за­ния на це­ли, сро­ки и ме­сто про­ве­де­ния ме­ро­прия­тия, долж­но быть да­но обя­за­тель­ст­во ор­га­ни­за­то­ров дан­но­го пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия о под­дер­жа­нии по­ряд­ка среди уча­ст­ни­ков манифестации, ко­то­рое осу­ще­ст­в­ля­ет­ся си­ла­ми са­мих ор­га­ни­за­то­ров. Та­кое за­яв­ле­ние, по­дан­ное не позд­нее, чем за 10 дней до пред­по­ла­гае­мой ак­ции, долж­но быть рас­смот­ре­но ор­га­ном ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, ко­то­рый вы­но­сит свое ре­ше­ние за 5 дней до пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия. Дан­ное ре­ше­ние мо­жет быть по­ло­жи­тель­ным, то есть ко­гда оно пол­но­стью удов­ле­тво­ря­ет всем тре­бо­ва­ни­ям зая­ви­те­лей. Однако ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти впра­ве пред­ло­жить ор­га­ни­за­то­рам иные вре­мя и ме­сто про­ве­де­ния, в свя­зи с не­об­хо­ди­мо­стью со­гла­со­вы­вать ра­бо­ту транс­пор­та или по дру­гим вес­ким при­чи­нам. Ес­ли ор­га­ни­за­то­ры не со­глас­ны с та­ки­ми из­ме­не­ния­ми, то они мо­гут об­жа­ло­вать дан­ное ре­ше­ние в вы­ше­стоя­щий ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти или суд.

И, на­ко­нец, ор­ган ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, рассмотрев заявление о публичном мероприятии, мо­жет за­пре­тить про­ве­де­ние пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия, ес­ли цель его про­ве­де­ния про­ти­во­ре­чит Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, кон­сти­ту­ци­ям и ус­та­вам субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, уг­ро­жа­ет об­ще­ст­вен­но­му по­ряд­ку и безо­пас­но­сти гра­ж­дан. Та­кой от­каз (как и любое решение органов государственной власти в Российской Федерации – в соответствии с ч.2 ст.46 Конституции) так­же мо­жет быть об­жа­ло­ван в суд.

Проведение пуб­лич­но­го ме­ро­прия­тия может быть прекращено по требованию представителей органов власти:

1) ес­ли не бы­ло по­да­но за­яв­ле­ние о его про­ве­де­нии (сти­хий­ный ми­тинг, ше­ст­вие, бло­ки­рую­щее ра­бо­ту об­ще­ст­вен­но­го транс­пор­та, две де­мон­ст­ра­ции про­тив­ни­ков на од­ной и той же тер­ри­то­рии и др.);

2) ес­ли со­стоя­лось ре­ше­ние о за­пре­те на его про­ве­де­ние, а ор­га­ни­за­то­ры все-та­ки ста­ли его про­во­дить;

3) ес­ли на­ру­шен по­ря­док его про­ве­де­ния (например, ло­зун­ги и транс­па­ран­ты со­дер­жат при­зы­вы, ос­кор­би­тель­ные для на­се­ле­ния, нарушено условие проведения мероприятия в определенные сроки и в обусловленном месте);

4) ес­ли воз­ник­ла опас­ность для жиз­ни и здо­ро­вья гра­ж­дан;

5) ес­ли на­ру­шен об­ще­ст­вен­ный по­ря­док.

Описанный порядок реализации права на проведение манифестаций может вызвать впечатление уведомительного порядка[141] – видимо, на том основании, что обращение в орган исполнительной власти называется заявлением (уведомлением), а положительное решение по заявлению не называется разрешением, и отрицательное решение именуется запрещением. Однако уведомительный порядок не допускает принятия уведомляемым органом государственной власти отрицательного решения по заявлению организаторов публичного мероприятия. Если уведомляемый орган власти сомневается в конституционности или законности планируемого публичного мероприятия, то именно он вправе обратиться в суд с ходатайством о запрещении данного мероприятия. Если уведомление совершается с целью обеспечения условий, необходимых для проведения публичного мероприятия (предоставление определенного места в определенное время, принятие полицейских мер безопасности), что оказывается невозможным по причинам, не зависящим от уведомляемого органа власти (например, на то же время в том же месте уже назначено проведение другой публичной акции), то последний должен предложить уведомителям перенести место и время планируемого публичного мероприятия либо отказаться от его проведения. Если же этот орган обладает правом принимать отрицательное решение (причем граждане не нуждаются в особом дозволении обжаловать это решение в суд – в силу конституционного права на судебное обжалование любого решения или действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц), т.е. если заявление подается с целью получить необходимое для проведения публичного мероприятия положительное решение, то такой порядок называется разрешительным.

Однако отсюда еще не следует, что ука­зан­ный[142] раз­ре­ши­тель­ный по­ря­док про­ве­де­ния пуб­лич­ных ме­ро­прия­тий не со­от­вет­ст­ву­ет Кон­сти­ту­ции и что разрешительный порядок проведения любых публичных мероприятий сам по себе противоречит понятию свободы. Примерно такой же порядок реализации права на манифестации установлен, например, в ФРГ Законом о собраниях и шествиях 1953 г. (с последующими изменениями).

Существуют сомнения в адекватности терминологии, например, в следующем обобщении: “К манифестациям (в обобщающем смысле), кроме простых пикетов, обычно применяется уведомительный порядок, причем власти могут запретить манифестации в местах, имеющих важное значение для нормального функционирования городского транспорта, и предложить проведение их в других местах. Для авторитарных режимов характерен разрешительный порядок проведения манифестаций, а подчас и собраний, причем у властей может быть широкое поле для усмотрения”[143]. Если уведомительный порядок – это такой, при котором “уведомляемые” органы власти компетентны принимать отрицательное решение, то что такое разрешительный порядок?

Свобода собраний и манифестаций означает, что в тех случаях, когда сам факт проведения публичного мероприятия не предполагает возможность нарушения или ограничения прав других граждан, а для его организации не требуется содействие административных органов, мероприятие может проводиться в явочном порядке. Если требуется такое содействие, осуществление которого входит в обязанности соответствующих административных органов, то необходим уведомительный порядок; поскольку в этих случаях соответствующим административным органам заранее известно содержание планируемой акции, то в спорных ситуациях они могут обращаться в суд с ходатайством о запрещении акции. Наконец, во всех случаях, когда проведение манифестации (митинга, шествия, демонстрации, особой формы пикета) предполагает возможность ограничения или нарушения прав других граждан (обычно возникают препятствия движению пешеходов и транспорта), требуется разрешительный порядок; ибо в этих случаях возникает коллизия прав, и административные органы обязаны не только соблюдать право граждан на проведение манифестации, но и защищать права других граждан, которые отрицательно относятся к проведению манифестации в данное время и в данном месте. Разрешение на проведение манифестации должно выдаваться постольку, поскольку условия и порядок проведения манифестации таковы, что отказ в разрешении будет ограничивать право граждан, желающих провести публичную акцию, в большей мере, чем разрешение ограничивает права других граждан. Видимо, порядок реализации права на проведение публичных мероприятий должен быть разным и определяться видом мероприятия и его характером.

Так, собрания – обычно пребывание определенных гра­ж­дан в оп­ре­де­лен­ное вре­мя в помещении, доступ в которое может быть ограничен устроителями собрания – могут проводиться и в явочном порядке, если устроители не нуждаются в предоставлении им помещения государственными органами. Если для проведения собрания требуется предназначенное для собраний публичное здание (помещение) или полицейская защита, то это предполагает уведомительный порядок, при котором, как уже говорилось, в спорных ситуациях уведомляемый государственный орган вправе обратиться в суд с ходатайством о запрещении публичной акции. В нетипичных случаях, для собрания может потребоваться государственное здание (помещение), не предназначенное специально для проведения такого рода публичных акций всеми желающими, что предполагает уже разрешительный порядок.

Простые пикеты, т.е. немногочисленные манифестации (группы людей) возле правительственных учреждений, не препятствующие движению транспорта и пешеходов, могут устраиваться в явочном порядке. Остальные виды манифестаций либо предполагают, что их проведение может быть связано с ограничением осуществления прав другими гражданами, либо требуют для их проведения определенных действий органов государственной власти, а поэтому для них требуется уведомительный или разрешительный порядок. Например, палаточный городок как особая разновидность пикета, может существовать в течение продолжительного времени при условии уведомления соответствующих административных органов о месте, времени, участниках и целях проведения этой акции.

Митинги, т.е. собрания под открытым небом, на которых обычно могут присутствовать все желающие присоединиться к митингу (если это допускает место проведения митинга), нередко проводятся в местах, специально отведенных для проведения такого рода публичных мероприятий (например, парк, территория стадиона и т.п.). В таких случаях проведение митинга практически не ограничивает права других граждан, которые могут находиться в месте проведения митинга. Следовательно, здесь достаточно уведомительного порядка.

Ше­ст­вие (т.е. ор­га­ни­зо­ван­ное мас­со­вое дви­же­ние лю­дей по пе­ше­ход­ной или про­ез­жей час­ти ули­цы или дороги), де­мон­ст­ра­ция (т.е. пуб­лич­ное вы­ра­же­ние груп­пой лю­дей об­ще­ст­вен­но-по­ли­ти­че­ских на­строе­ний с ис­поль­зо­ва­ни­ем пла­ка­тов, транс­па­ран­тов и т.п. во вре­мя ше­ст­вия или скопления участников акции в людном месте), иногда сопровождающаяся митингом, а также митинг, проводимый в людном месте, не предназначенном специально для проведения общественно-политических акций, могут проводиться только в разрешительном порядке, поскольку их проведение предполагает возможность ограничения или нарушения прав других граждан.

Во всех случаях проведение публичного мероприятия, включая собрания, проводимые в явочном порядке, должно быть прекращено по требованию полицейских органов в случаях нарушения организаторами или участниками акции конституционных и уголовно-правовых запретов, а также по формальным основаниям (несоблюдение установленного законом порядка организации данного вида мероприятия, нарушение порядка проведения мероприятия и т.д.).

Кроме того, закон должен предусматривать право соответствующих органов исполнительной власти или муниципалитетов обращаться в суд с иском о возмещении расходов, превышающих нормальные для проведения такого рода акций расходы органов государства или местного самоуправления, связанные с обеспечением порядка и нормальной жизнедеятельности населения во время проведения манифестации.

2.3.5. Из­би­ра­тель­ные пра­ва гра­ж­дан Российской Федерации

Часть 2 ст.32 Конституции га­ран­ти­ру­ет гра­ж­да­нам активное и пассивное избирательные права и сво­бод­ное во­ле­изъ­яв­ле­ние на ре­фе­рен­ду­ме. В Фе­де­раль­ном за­коне от 6 декаб­ря 1994 г. “Об ос­нов­ных га­ран­ти­ях из­би­ра­тель­ных прав гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” оп­ре­де­ле­ны спо­со­бы реа­ли­за­ции гра­ж­да­на­ми РФ их кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва из­би­рать и быть из­бран­ны­ми в ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти и ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

По Закону гра­ж­да­не уча­ст­ву­ют в вы­бо­рах доб­ро­воль­но, на ос­но­ве все­об­ще­го, рав­но­го и пря­мо­го из­би­ра­тель­но­го пра­ва при тай­ном го­ло­со­ва­нии. Однако этот традиционный набор демократических принципов избирательного права в полном объеме закреплен в Конституции только применительно к выборам Президента (ч.1 ст.81). А в общем виде Конституция содержит лишь требования свободы и всеобщности выборов (ч.3 ст.3 и ч.2 и ч.3 ст.32) и равенства избирательных прав (равноправие – ст.19). Таким образом, если Государственная Дума будет избираться на непрямых выборах, открытым голосованием, то это не будет противоречить тексту Конституции[144]. Поэтому, как указывает судья Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов, “в деле о выборах депутатов в Чувашской Республике (постановление от 10 июля 1995 года) Конституционный Суд нашел дополнительные основания своего решения в положениях статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, предусматривающего, что “каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”[145].

Все­общ­ность оз­на­ча­ет, что лю­бой гра­ж­да­нин Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, дос­тиг­ший 18 лет, не­за­ви­си­мо от по­ла, ра­сы, на­цио­наль­но­сти, язы­ка, про­ис­хо­ж­де­ния, иму­ще­ст­вен­но­го и долж­но­ст­но­го по­ло­же­ния, мес­та жи­тель­ст­ва, от­но­ше­ния к ре­ли­гии, убе­ж­де­ний, при­над­леж­но­сти к об­ще­ст­вен­ным объ­е­ди­не­ни­ям, име­ет пра­во из­би­рать кан­ди­да­тов в пред­ста­ви­тель­ные ор­га­ны и ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Пра­во быть из­бран­ным мо­жет ог­ра­ни­чи­вать­ся до­пол­ни­тель­ны­ми ус­ло­вия­ми: воз­рас­тным цен­зом и цен­зом осед­ло­сти. Так, ми­ни­маль­ный воз­раст кан­ди­да­та не мо­жет пре­вы­шать 21 го­да при вы­бо­рах в за­ко­но­да­тель­ные ор­га­ны субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния РФ. При вы­бо­рах гла­вы ис­пол­ни­тель­ной вла­сти воз­раст кан­ди­да­та не мо­жет быть ме­нее 21 го­да для гла­вы ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, 30 лет для гла­вы ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на субъ­ек­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, при­чем они долж­ны про­жи­вать на ука­зан­ной тер­ри­то­рии один год. Пре­зи­ден­том Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции мо­жет быть из­бран гра­ж­да­нин Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не мо­ло­же 35 лет, по­сто­ян­но про­жи­ваю­щий в РФ не ме­нее 10 лет.

Ра­вен­ст­во оз­на­ча­ет, что из­би­ра­те­ли уча­ст­ву­ют в вы­бо­рах на рав­ных ос­но­ва­ни­ях: ка­ж­дый из­би­ра­тель име­ет один го­лос и го­лос од­но­го из­би­ра­те­ля ра­вен го­ло­су дру­го­го.

Пря­мое из­би­ра­тель­ное пра­во оз­на­ча­ет, что из­би­ра­тель го­ло­су­ет на вы­бо­рах за или про­тив кан­ди­да­тов не­по­сред­ст­вен­но.

Го­ло­со­ва­ние на вы­бо­рах яв­ля­ет­ся тай­ным, то есть ис­клю­чаю­щим воз­мож­ность ка­ко­го-ли­бо кон­тро­ля за во­ле­изъ­яв­ле­ни­ем из­би­ра­те­ля.

Уча­стие в вы­бо­рах гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции яв­ля­ет­ся доб­ро­воль­ным: ни­кто не впра­ве ока­зы­вать на них воз­дей­ст­вие с це­лью при­ну­дить к уча­стию или не­уча­стию в вы­бо­рах, а так­же на их сво­бод­ное во­ле­изъ­яв­ле­ние.

Фи­нан­си­ро­ва­ние вы­бо­ров яв­ля­ет­ся ком­би­ни­ро­ван­ным: за счет го­су­дар­ст­ва и средств из­би­ра­тель­но­го объ­е­ди­не­ния или кан­ди­да­та, а так­же до­пус­ти­мы доб­ро­воль­ные по­жерт­во­ва­ния фи­зи­че­ских и юри­ди­че­ских лиц.

Ограничение всеобщности выборов сформулировано в ч.3 ст.32 Конституции. Не имеют пра­ва избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Взрос­лый че­ло­век мо­жет быть при­знан толь­ко су­дом пол­но­стью не­дее­спо­соб­ным, ес­ли вслед­ст­вие ду­шев­ной бо­лез­ни или сла­бо­умия он не мо­жет по­ни­мать зна­че­ния сво­их дей­ст­вий или ру­ко­во­дить ими. В этом слу­чае над ним ус­та­нав­ли­ва­ет­ся опе­ка и сдел­ки от его име­ни со­вер­ша­ет опе­кун. По­сле вы­здо­ров­ле­ния или зна­чи­тель­но­го улуч­ше­ния здо­ро­вья гра­ж­да­нин при­зна­ет­ся дее­спо­соб­ным так­же по ре­ше­нию су­да, и ус­та­нов­лен­ная опе­ка над ним от­ме­ня­ет­ся. Ог­ра­ни­че­ния прав и сво­бод лиц, стра­даю­щих пси­хи­че­ски­ми рас­строй­ства­ми, в том чис­ле и из­би­ра­тель­ных прав, толь­ко на ос­но­ва­нии пси­хи­ат­ри­че­ско­го ди­аг­но­за, фак­тов на­хо­ж­де­ния под дис­пан­сер­ным на­блю­де­ни­ем в пси­хи­ат­ри­че­ском ста­цио­на­ре ли­бо в пси­хо­нев­ро­ло­ги­че­ском уч­ре­ж­де­нии для со­ци­аль­но­го обес­пе­че­ния или спе­ци­аль­но­го обу­че­ния не до­пус­ка­ет­ся. Долж­но­ст­ные ли­ца, ви­нов­ные в по­доб­ных на­ру­ше­ни­ях, не­сут ус­та­нов­лен­ную за­ко­ном от­вет­ст­вен­ность. Так за­пи­са­но в ст.5 За­ко­на Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции “О пси­хи­ат­ри­че­ской по­мо­щи и га­ран­ти­ях прав гра­ж­дан при ее ока­за­нии” от 2 ию­ля 1992 г.

Из ч.3 ст.32 Конституции вытекает, что граждане, подвергающиеся любым формам уголовного преследования, но не на­хо­дя­щие­ся в мес­тах ли­ше­ния сво­бо­ды по при­го­во­ру су­да, всту­пив­ше­го в за­кон­ную си­лу, имеют право избирать и быть избранными. Получается, что лицо, приговоренное судом первой инстанции к пожизненному лишению свободы в соответствии с ч.2 ст.105 УК РФ – за убийство, например, из корыстных побуждений или по найму, а равно сопряженное с разбоем, вымогательством или бандитизмом, или в соответствии со ст.277 УК РФ – за посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (например, Президента РФ), совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность (террористический акт), и ожидающее рассмотрения кассационной жалобы, до вступления в силу приговора может быть избрано, скажем, Президентом РФ.

Часть 2 ст.19 Кон­сти­ту­ции га­ран­ти­ру­ет ра­вен­ст­во прав гра­ж­дан не­за­ви­си­мо от мес­та жи­тель­ст­ва. Это от­но­сит­ся ко всем без ис­клю­че­ния пра­вам, в том чис­ле и к из­би­ра­тель­ным.

Фе­де­раль­ный за­кон “Об ос­нов­ных га­ран­ти­ях из­би­ра­тель­ных прав гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” в ст.3 установил, что гра­ж­да­нин Российской Федерации, про­жи­ваю­щей за ее пре­де­ла­ми, об­ла­да­ет всей пол­но­той из­би­ра­тель­ных прав. Та­ким об­ра­зом, пре­бы­ва­ние гра­ж­да­ни­на Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции за ее пре­де­ла­ми в день вы­бо­ров не пре­пят­ст­ву­ет осу­ще­ст­в­ле­нию из­би­ра­тель­но­го пра­ва.

Реа­ли­за­ция это­го пра­ва осу­ще­ст­в­ля­ет­ся пу­тем вклю­че­ния в спи­сок из­би­ра­те­лей по из­би­ра­тель­но­му уча­ст­ку, об­ра­зо­ван­но­му за пре­де­ла­ми тер­ри­то­рии Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, про­жи­ваю­щих за ее пре­де­ла­ми или на­хо­дя­щи­ми­ся в дли­тель­ных за­гра­нич­ных ко­ман­ди­ров­ках. До­ку­мен­том, удо­сто­ве­ряю­щим их лич­ность бу­дет яв­лять­ся за­гра­нич­ный пас­порт гра­ж­да­ни­на Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции.

Кроме того, Конституционный Суд РФ установил, что факт отсутствия гражданина, в том числе вынужденного переселенца, по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа внести его в списки избирателей. Согласно Постановлению Конституционного Суда от 24 ноября 1995 г. это означает следующее. Гражданин обладает свободой передвижения, выбора места пребывания и жительства. Вместе с тем Закон РФ о праве граждан на свободу передвижения возлагает на гражданина обязанность регистрироваться и по месту пребывания, и по месту жительства. “Место жительства” гражданина подразумевает определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан, и означает либо “постоянное проживание”, либо “преимущественное проживание”, что не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в месте его пребывания. Место временного поселения граждан означает место их пребывания, а не жительства. В списки же избирателей, согласно ч.3 ст.8 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, гражданин включается по месту жительства, т.е. там, где он проживает постоянно или преимущественно, а не временно, и гражданин не обязан пребывать в этом месте фактически на момент составления списков избирателей. Таким образом, граждане реализуют активное избирательное право там, где они регистрируются формально “по месту жительства”, независимо от того, где они проживают фактически. В то же время гражданин ко дню выборов вправе формально зарегистрироваться “по месту жительства” в месте его фактического проживания (пребывания), что повлечет изменение места его регистрации в качестве избирателя[146].

Кон­сти­ту­ция не определяет, ко­гда вы­бо­ры долж­ны быть при­зна­ны со­сто­яв­ши­ми­ся в зависимости от явки избирателей. Это не предмет права, ибо признание выборов несостоявшимися по причине недостаточной явки избирателей всегда является нарушением избирательных прав тех граждан, которые приняли участие в выборах. Это вопрос политической целесообразности и легитимности органов народного представительства. Поэтому, например, выборы Президента РФ считаются состоявшимися, если в го­ло­со­ва­нии при­няло уча­стие не ме­нее по­ло­ви­ны из­би­ра­те­лей, вне­сен­ных в спи­ски, а вы­бо­ры депутатов Государственной Думы по од­но­ман­дат­но­му из­би­ра­тель­но­му ок­ру­гу – ес­ли в вы­бо­рах при­ня­ло уча­стие ме­нее 25 про­цен­тов за­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ных из­би­ра­те­лей.

2.3.6. Пра­во гра­ж­дан на рав­ный дос­туп к го­су­дар­ст­вен­ной служ­бе

Положение ч.4 ст.32 Конституции о равном доступе граждан РФ к государственной службе (здесь воспроизводится положение из ст.21 Всеобщей декларации прав человека и ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах) не несет никакой особой смысловой нагрузки в сравнении с ч.2 ст.19 Конституции. По существу ч.4 ст.32 устанавливает лишь само собой разумеющееся в современном демократическом государстве положение, согласно которому граждане имеют равный доступ к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения и т.д.

В то же время недостаточное знание русского языка или второго государственного языка, установленного в республике-субъекте Российской Федерации, может ограничивать доступ к государственной службе. Далее, занятие определенных государственных должностей или поступление на определенную государственную службу может предполагать предпочтение определенной половой принадлежности или определенного места жительства, запрещать принадлежность к определенного рода общественным объединениям и т.д. Наконец, государственная служба вообще и конкретные ее разновидности предполагают, что доступ к государственной службе обусловливается не такими критериями, как расовая или социальная принадлежность, а образованием, профессиональными навыками и многими другими формальными критериями, которым соответствует далеко не каждый гражданин, желающий поступить на государственную службу. Таким образом, если не иметь в виду тривиальную в демократическом государстве формулировку равноправия, то следует подчеркнуть, что граждане не имеют и не могут иметь равного доступа к государственной службе.

В частности, со­глас­но По­ло­же­нию о про­ве­де­нии кон­кур­са на за­ме­ще­ние ва­кант­ной го­су­дар­ст­вен­ной долж­но­сти фе­де­раль­ной го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы, ут­вер­жден­ному Ука­зом Пре­зи­ден­та РФ от 29 ап­ре­ля 1996 г., пра­во на уча­стие в кон­кур­се (формально равный доступ к государственной службе) име­ют не все гра­ж­да­не Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, а лишь соответствующие следующим критериям: не мо­ло­же 18 лет, вла­дею­щие го­су­дар­ст­вен­ным язы­ком, от­ве­чаю­щие ус­та­нов­лен­ным фе­де­раль­ны­ми за­ко­на­ми и дру­ги­ми нор­ма­тив­ны­ми пра­во­вы­ми ак­та­ми Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции тре­бо­ва­ни­ям, не­об­хо­ди­мым для за­ме­ще­ния ва­кант­ной го­су­дар­ст­вен­ной долж­но­сти. Не до­пус­ка­ют­ся к уча­стию в кон­кур­се гра­ж­да­не, при­знан­ные су­дом не­дее­спо­соб­ны­ми или ог­ра­ни­чен­но дее­спо­соб­ны­ми; ли­шен­ные пра­ва за­ни­мать го­су­дар­ст­вен­ные долж­но­сти гос­служ­бы в те­че­ние оп­ре­де­лен­но­го сро­ка ре­ше­ни­ем су­да, всту­пив­шим в за­кон­ную си­лу, а так­же при на­ли­чии ме­ди­цин­ско­го за­клю­че­ния о за­бо­ле­ва­нии, пре­пят­ст­вую­щем ис­пол­не­нию долж­но­ст­ных обя­зан­но­стей. Кро­ме то­го, ог­ра­ни­че­ния в кон­кур­се от­но­сят­ся к гра­ж­да­нам, ко­то­рые от­ка­за­лись от про­хо­ж­де­ния про­це­ду­ры оформ­ле­ния до­пус­ка к све­де­ни­ям, со­став­ляю­щим го­су­дар­ст­вен­ную или иную, ох­ра­няе­мую за­ко­ном тай­ну, а так­же гра­ж­да­не, на­хо­дя­щие­ся в близ­ком род­ст­ве (ро­ди­те­ли, суп­ру­ги, бра­тья, се­ст­ры, сы­но­вья, до­че­ри, бра­тья, се­ст­ры, ро­ди­те­ли, де­ти суп­ру­гов) с гос­слу­жа­щим, ес­ли его пред­стоя­щая фе­де­раль­ная служ­ба свя­за­на с не­по­сред­ст­вен­ной под­чи­нен­но­стью или под­кон­троль­но­стью од­но­го дру­го­му.

Несколько изменив грамматическое построение формулировок Фе­де­раль­ного за­кона “Об ос­но­вах го­су­дар­ст­вен­ной служ­бы Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” от 31 июля 1995 г., можно сказать, что государственным ­слу­жа­щим не впра­ве быть тот, кто намерен:

1) за­ни­мать­ся дру­гой оп­ла­чи­вае­мой дея­тель­но­стью, кро­ме пе­да­го­ги­че­ской, на­уч­ной или твор­че­ской;

2) быть де­пу­та­том за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на РФ, за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов субъ­ек­тов РФ, ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния;

3) за­ни­мать­ся пред­при­ни­ма­тель­ской дея­тель­но­стью лич­но или че­рез до­ве­рен­ных лиц;

4) со­сто­ять чле­ном ор­га­на управ­ле­ния ком­мер­че­ской ор­га­ни­за­ции, ес­ли иное не пре­ду­смот­ре­но фе­де­раль­ным за­ко­ном или ес­ли в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном фе­де­раль­ным за­ко­ном и за­ко­на­ми субъ­ек­тов РФ, ему не по­ру­че­но уча­ст­во­вать в управ­ле­нии этой ор­га­ни­за­ции;

5) ис­поль­зо­вать свое слу­жеб­ное по­ло­же­ние в ин­те­ре­сах по­ли­ти­че­ских пар­тий, об­ще­ст­вен­ных, в том чис­ле и ре­ли­ги­оз­ных, объ­е­ди­не­ний для про­па­ган­ды от­но­ше­ния к ним (в го­су­дар­ст­вен­ных ор­га­нах не мо­гут об­ра­зо­вы­вать­ся струк­ту­ры по­ли­ти­че­ских пар­тий, ре­ли­ги­оз­ных, об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ний, за ис­клю­че­ни­ем про­фес­сио­наль­ных сою­зов); и т.д.

И еще од­но, в принципе неправовое, по­ло­же­ние за­фик­си­ро­ва­но в За­ко­не. Гра­ж­да­нин при по­сту­п­ле­нии на гос­служ­бу, а так­же гос­слу­жа­щий еже­год­но обя­зан пред­став­лять дек­ла­ра­цию о сво­их до­хо­дах и иму­ще­ст­вен­ном по­ло­же­нии. От­каз гос­слу­жа­ще­го дать эти све­де­ния по мес­ту служ­бы яв­ля­ет­ся ос­но­ва­ни­ем для уволь­не­ния.

Никоим образом не соответствует действительности следующее утверждение: “При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от... убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности”[147]. Наоборот, в любом самом демократическом государстве действуют столь широкие правовые и политические ограничения свободы убеждений, выражения мнений и ассоциации для граждан, желающих поступить на государственную службу, что говорить о равном доступе к государственной службе независимо от убеждений и принадлежности к общественным объединениям не приходится.

Поэтому современное европейское право в области прав человека и, в частности, практика Европейского суд по правам человека рассматривают декларации о равном доступе к государственной службе как положения, которые, по общему правилу, не порождают прав, которые можно защитить в суде. Примером служит позиция судей Европейского суда, выраженная в деле Kosiek v. Germany (см. 2.3.2.2.): “Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. предусматривают, соответственно, что “каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране” (статья 21 (2)) и что “каждый гражданин должен иметь... право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе” (статья 25). Однако ни Европейская конвенция, ни какой-либо из ее Протоколов не устанавливают такого права. Более того... государства, подписавшие Конвенцию, намеренно не включили в нее такого права; об этом недвусмысленно свидетельствует история разработки Протоколов № 4 и 7. В частности, первоначальные варианты Протокола № 7 содержали положение, аналогичное п.2 статьи 21 Всеобщей декларации и статье 25 Международного пакта; впоследствии это положение было исключено. Таким образом, это не случайный пробел в европейских документах; как указано в Преамбуле к Конвенции, они призваны обеспечить коллективное осуществление “некоторых” из прав, сформулированных во Всеобщей декларации”[148].

В совместном совпадающем особом мнении по данному делу несколько судей Европейского суда указали: “Причина, по которой договаривающиеся государства не захотели, чтобы право доступа к гражданской службе было закреплено в Конвенции или ее Протоколах (а следует подчеркнуть, что это было не случайное, а намеренное опущение) – в том, что крайне трудно вынести на рассмотрение международного суда проблему набора служащих и порядок их отбора и приема на работу, который по самому своему характеру существенно различается в государствах – членах Совета Европы в зависимости от национальных традиций и системы регулирования государственной службы”[149].