Позиция Конституционного Суда РФ по вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства

При­ня­тие По­ста­нов­ле­ния Правительства № 713 преследовало цель ограничить еще больший произвол региональных властей в отношении сво­бо­ды перед­ви­же­ния, вы­бора мес­та пре­бы­ва­ния и жи­тель­ст­ва. Однако, оказалось, что регионы России, в которых достаточно высок миграционный прирост – крупные города, экономически более благополучные области – крайне заинтересованы в сохранении административного регулирования права на выбор места жительства. Результатом этого стало то, что ограничения на регистрацию перешли на региональный уровень, а кое-где да­же на уровень ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, ко­то­рые как буд­то всту­пи­ли ме­ж­ду со­бой в со­рев­но­ва­ние по стро­го­сти ог­ра­ни­че­ний на при­ем ми­гран­тов[109].

В ап­ре­ле 1996 г., год спус­тя по­сле пре­ды­ду­ще­го по­ста­нов­ле­ния о про­пис­ке, Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд вновь вы­ну­ж­ден был рас­смот­реть во­прос об ог­ра­ни­че­нии прав гра­ж­дан на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва. Речь идет о По­ста­нов­ле­нии от 4 ап­ре­ля 1996 г. № 9-П по де­лу о про­вер­ке кон­сти­ту­ци­он­но­сти ря­да нор­ма­тив­ных ак­тов го­ро­да Мо­ск­вы и Мо­с­ков­ской об­лас­ти, Став­ро­поль­ско­го края, Во­ро­неж­ской об­лас­ти и го­ро­да Во­ро­не­жа, рег­ла­мен­ти­рую­щих по­ря­док ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­дан, при­бы­ваю­щих на по­сто­ян­ное жи­тель­ст­во в на­зван­ные ре­гио­ны.

По­во­дом к рас­смот­ре­нию де­ла Су­дом по­слу­жи­ли за­прос гла­вы Рес­пуб­ли­ки Ко­ми с тре­бо­ва­ни­ем при­знать не со­от­вет­ст­вую­щи­ми Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ряд по­ло­же­ний нор­ма­тив­ных ак­тов го­ро­да Мо­ск­вы, Мо­с­ков­ской об­лас­ти, Став­ро­поль­ско­го края, Во­ро­неж­ской об­лас­ти и го­ро­да Во­ро­не­жа, а так­же ин­ди­ви­ду­аль­ные жа­ло­бы гра­ж­дан о про­вер­ке кон­сти­ту­ци­он­но­сти по­ло­же­ний нор­ма­тив­ных ак­тов го­ро­да Мо­ск­вы. По мне­нию зая­ви­те­лей, ос­па­ри­вае­мые ак­ты на­ру­шали ста­тьи 4, 27, 35, 55 и 76 Кон­сти­ту­ции РФ.

Суд отказался рассматривать ос­па­ри­вае­мые нор­ма­тив­ные ак­ты го­ро­да Во­ро­не­жа, признав, что они яв­ля­ют­ся ак­та­ми ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния и, следовательно, раз­ре­ше­ние во­про­са об их кон­сти­ту­ци­он­но­сти к ком­пе­тен­ции Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции не от­но­сит­ся.

Суть оспариваемых региональных актов состояла в введении различных условий и ограничений на право выбора места жительства в регионах. Так, оспариваемое По­ста­нов­ле­ни­е Го­су­дар­ст­вен­ной ду­мы Став­ро­поль­ско­го края, которым ут­вер­жде­но Вре­мен­ное по­ло­же­ние о пре­бы­ва­нии и оп­ре­де­ле­нии на по­сто­ян­ное ме­сто жи­тель­ст­ва в Став­ро­поль­ском крае, ус­та­нав­ли­ва­ело, что пра­во гра­ж­дан на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва в Став­ро­поль­ском крае реа­ли­зу­ет­ся толь­ко на воз­мезд­ной ос­но­ве, а регистрация по ме­сту жи­тель­ст­ва в на­се­лен­ных пунк­тах Кав­каз­ских Ми­не­раль­ных Вод воз­мож­на лишь при на­ли­чии спе­ци­аль­но­го раз­ре­ше­ния, ко­то­рое вы­да­ет­ся в пре­де­лах еже­год­ных квот, рав­ных 0,5 про­цен­та от чис­ла жи­те­лей со­от­вет­ст­вую­ще­го на­се­лен­но­го пунк­та.

В Мо­с­ков­ской об­лас­ти рас­по­ря­же­ния­ми гла­вы ад­ми­ни­ст­ра­ции был ут­вер­жден По­ря­док рас­смот­ре­ния зая­вок на при­об­ре­те­ние ли­цен­зий на пра­во при­гла­ше­ния в Мо­с­ков­скую об­ласть ино­го­род­них спе­циа­ли­стов и ус­та­нов­ле­на их стои­мость (от 6 до 9 миллионов рублей за семью из трех человек, в зависимости от близости района к Москве), а так­же то, что обя­зан­ность при­об­ре­тать та­кую ли­цен­зию воз­ла­га­ет­ся не толь­ко на юри­ди­че­ские ли­ца, но и на фи­зи­че­ских лиц.

За­кон го­ро­да Мо­ск­вы “О сбо­ре на ком­пен­са­цию за­трат го­род­ско­го бюд­же­та по раз­ви­тию ин­фра­струк­ту­ры го­ро­да и обес­пе­че­нию со­ци­аль­но-бы­то­вы­ми ус­ло­вия­ми гра­ж­дан, при­бы­ваю­щих в г. Мо­ск­ву на жи­тель­ст­во” ус­та­нав­ли­ва­л, что гра­ж­да­не Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, при­бы­ваю­щие на жи­тель­ст­во в го­род Мо­ск­ву на жи­лую пло­щадь, при­над­ле­жа­щую им на пра­ве соб­ст­вен­но­сти, уп­лач­и­ва­ют сбор в 500-крат­ном раз­ме­ре ми­ни­маль­ной ме­сяе­ной оп­ла­ты тру­да. Со­глас­но п.1 ут­вер­жден­но­го По­ста­нов­ле­ни­ем Пра­ви­тель­ст­ва Мо­ск­вы По­ряд­ка рас­смот­ре­ния во­про­сов про­пис­ки (ре­ги­ст­ра­ции) гра­ж­дан, про­жи­ваю­щих за пре­де­ла­ми г. Мо­ск­вы и Мо­с­ков­ской об­лас­ти, при­бы­ваю­щих в г. Мо­ск­ву на жи­лую пло­щадь, при­над­ле­жа­щую им на пра­ве соб­ст­вен­но­сти [за­ме­нен­ном впо­след­ст­вии По­ста­нов­ле­ни­ем Пра­ви­тель­ст­ва Мо­ск­вы и Пра­ви­тель­ст­ва Мо­с­ков­ской об­лас­ти “О ре­ги­ст­ра­ции и сня­тии гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции с ре­ги­ст­ра­ци­он­но­го уче­та по мес­ту про­жи­ва­ния и по мес­ту жи­тель­ст­ва в Мо­ск­ве и Мо­с­ков­ской об­лас­ти], про­пис­ке (ре­ги­ст­ра­ции) в го­ро­де Мо­ск­ве под­ле­жат толь­ко гра­ж­да­не, уп­ла­тив­шие ус­та­нов­лен­ный За­ко­ном сбор.

Суд пришел к выводу, что акты, принятые к рассмотрению, не­по­сред­ст­вен­но за­тра­ги­ва­ют пра­во на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва, ко­то­рое при­над­ле­жит гра­ж­да­ни­ну от ро­ж­де­ния и, как и дру­гие ос­нов­ные пра­ва и сво­бо­ды, яв­ля­ет­ся не­от­чу­ж­дае­мым (ч.2 ст.17 Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и ст.150 Гра­ж­дан­ско­го ко­дек­са Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции). Суд также указал, что это пра­во не но­сит аб­со­лют­но­го ха­рак­те­ра и под­ле­жит пра­во­во­му ре­гу­ли­ро­ва­нию. При этом, пра­во­вой ре­жим ог­ра­нич­е­ний пра­ва на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва мо­жет вво­дит­ся толь­ко фе­де­раль­ным за­ко­ном в той ме­ре, в ка­кой это не­об­хо­ди­мо в це­лях за­щи­ты ос­нов кон­сти­ту­ци­он­но­го строя, нрав­ст­вен­но­сти, здо­ро­вья, прав и за­кон­ных ин­те­ре­сов дру­гих лиц, обес­пе­че­ния обо­ро­ны стра­ны и безо­пас­но­сти го­су­дар­ст­ва. Об­щим тре­бо­ва­ни­ем Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и ме­ж­ду­на­род­но-пра­во­вых норм яв­ля­ет­ся по­ло­же­ние о том, что ог­ра­ни­че­ния пра­ва на сво­бод­ный вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва мо­гут быть на­ло­же­ны толь­ко за­ко­ном. Суд указал: “В дан­ном слу­чае по­ня­ти­ем “за­кон” ох­ва­ты­ва­ют­ся ис­ключ­и­тель­но фе­де­раль­ные за­ко­ны, но не за­ко­ны субъ­ек­тов Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, по­сколь­ку ина­че на­зван­ной нор­ме при­да­вал­ся бы не­кон­сти­ту­ци­он­ный смысл” (абз.7 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.).

Суд пришел к выводу, что по­ло­же­ния об уп­ла­те сбо­ра и пре­дос­тав­ле­нии кви­тан­ций о его уп­ла­те как ус­ло­вии для ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­да­ни­на про­ти­во­ре­чат За­ко­ну О праве граждан РФ на свободу передвижения и Пра­ви­лам ре­ги­ст­ра­ции и фак­тич­е­ски ус­та­нав­ли­ва­ют со­вер­шен­но иной – раз­ре­ши­тель­ный – пра­во­вой ре­жим ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­дан, ко­то­рый не со­от­вет­ст­ву­ет ос­нов­но­му пра­ву ка­ж­до­го, кто за­кон­но на­хо­дит­ся на тер­ри­то­рии Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, сво­бод­но вы­би­рать ме­сто жи­тель­ст­ва. Суд установил: “Реа­ли­за­ция кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва не мо­жет ста­вить­ся в за­ви­си­мость от уп­ла­ты или не­уп­ла­ты ка­ких-ли­бо на­ло­гов и сбо­ров, по­сколь­ку ос­нов­ные пра­ва гра­ж­дан Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции га­ран­ти­ру­ют­ся Кон­сти­ту­ци­ей без ка­ких-ли­бо ус­ло­вий фис­каль­но­го ха­рак­те­ра. Та­ким об­ра­зом, от­каз в ре­ги­стра­ции в свя­зи с не­вы­пол­не­ни­ем гра­ж­да­ни­ном обя­зан­но­стей по уп­ла­те на­ло­гов и иных сбо­ров про­ти­во­ре­чит Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции... (абз. 15 п.3 мотивировочной части Постановления)”.

Помимо этого, по мнению Суда, рас­по­ря­же­ние гла­вы ад­ми­ни­ст­ра­ции Мо­с­ков­ской об­лас­ти не со­от­вет­ст­ву­ет и ста­тье 49 Гра­ж­дан­ско­го ко­дек­са Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, со­глас­но ко­то­рой вы­да­ча ли­цен­зий воз­мож­на толь­ко в от­но­ше­нии стро­го оп­ре­де­лен­ных ви­дов дея­тель­но­сти, ус­та­нав­ли­вае­мых фе­де­раль­ным за­ко­ном. Поскольку Кон­сти­ту­ция Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ис­клю­ча­ет воз­мож­ность ус­та­нов­ле­ния на­ло­гов и сбо­ров ор­га­на­ми ис­пол­ни­тель­ной вла­сти, то, ус­та­но­вив ли­цен­зи­он­ный сбор за по­се­ле­ние в Мо­с­ков­ской об­лас­ти, гла­ва ад­ми­ни­ст­ра­ции Мо­с­ков­ской об­лас­ти вы­шел за пре­де­лы сво­их пол­но­мо­чий и в на­ру­ше­ние ста­тьи 57 Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции вме­шал­ся в сфе­ру дея­тель­но­сти за­ко­но­да­те­ля.

Еще одним аргументом Конституционного Суда при рассмотрении вопроса о конституционности сбора на право регистрации в регионах стало соблюдение прин­ципа ра­вен­ст­ва в со­от­вет­ст­вии с Кон­сти­ту­ци­ей Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, который в данном случае тре­бу­ет уче­та фак­ти­че­ской спо­соб­но­сти к уп­ла­те на­ло­га, ис­хо­дя из пра­во­вых прин­ци­пов спра­вед­ли­во­сти и со­раз­мер­но­сти. Суд указал, что ста­тья 2 за­ко­на го­ро­да Мо­ск­вы от 14 сен­тяб­ря 1994 г. не учи­ты­вала фи­нан­со­во­го по­тен­циа­ла раз­лич­ных на­ло­го­пла­тель­щи­ков и фак­ти­че­ски ус­та­нав­ли­ва­ла по­душ­ную сис­те­му на­ло­го­об­ло­же­ния, что при чрез­мер­но вы­со­ком на­ло­ге оз­на­ча­ло взы­ска­ние су­ще­ст­вен­но боль­шей до­ли из иму­ще­ст­ва не­иму­щих или ма­ло­иму­щих гра­ж­дан и мень­шей до­ли – из иму­ще­ст­ва бо­лее со­стоя­тель­ных гра­ж­дан. Такое на­ло­го­об­ло­же­ние, па­ра­ли­зую­щее реа­ли­за­цию гра­ж­да­на­ми их кон­сти­ту­ци­он­ных прав, долж­но быть при­зна­но не­со­раз­мер­ным. По­это­му при чрез­мер­но­сти на­ло­гов и сбо­ров про­бле­ма их диф­фе­рен­циа­ции в свя­зи с обес­пе­че­ни­ем прин­ци­пов ра­вен­ст­ва и спра­вед­ли­во­сти при­об­ре­та­ет осо­бое зна­че­ние. На этом основании Суд установил, что “ста­тья 2 За­ко­на го­ро­да Мо­ск­вы от 14 сен­тяб­ря 1994 го­да ... не со­от­вет­ст­ву­ет Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции (ста­тьи 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), 57) в той час­ти, в ка­кой она на­ру­ша­ет кон­сти­ту­ци­он­ные прин­ци­пы ра­вен­ст­ва и со­раз­мер­ного кон­сти­ту­ци­он­но знач­и­мым це­лям ог­ра­нич­е­ния ос­нов­ных прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на, а так­же ис­ка­жа­ет смысл об­щих прин­ци­пов на­ло­го­об­ло­же­ния в Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции” (абз.6 п.5 мотивировочной части Постановления).

Исходя из этого вывода Суд постановил (абз.2 п.2 Постановления) признать ст.2 данного Закона не соответствующей Конституции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, а именно, конституционным принципам равенства (ч.1 ст.19), соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям (ч.3 ст.55) и социального государства (ст.7). По существу Конституционный Суд постановил, что, во-первых, устанавливать плату за поселение в населенном пункте можно, но это никак не должно влиять на регистрацию гражданина по избранному им месту жительства (видимо, это принцип правового государства); во-вторых, плата должна быть дифференцированной – в зависимости от финансового потенциала различных налогоплательщиков (это принцип социального государства). Причем в п.5 мотивировочной части Постановления объясняется, что принцип равенства в социальном государстве предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Какое перераспределение доходов будет справедливым, Конституционный Суд не уточнил (см. 1.3.3.).

Вре­мен­ное по­ло­же­ние о пре­бы­ва­нии и оп­ре­де­ле­нии на по­сто­ян­ное ме­сто жи­тель­ст­ва в Став­ро­поль­ском крае ус­та­нав­ли­ва­ло, что гра­ж­да­не Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции име­ют пра­во на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва во всех на­се­лен­ных пунк­тах Став­ро­поль­ско­го края, кро­ме го­ро­дов Кав­каз­ских Ми­не­раль­ных Вод и при­ле­гаю­щих к ним на­се­лен­ных пунк­тов, где поселение возможно лишь при на­ли­чии спе­ци­аль­но­го раз­ре­ше­ния, вы­да­вае­мо­го толь­ко гла­ва­ми ад­ми­ни­ст­ра­ций со­от­вет­ст­вую­щих рай­онов и го­ро­дов на ос­но­ва­нии ре­ко­мен­да­ций спе­ци­аль­но соз­да­вае­мых ко­мис­сий при гла­вах ад­ми­ни­ст­ра­ций и в пре­де­лах еже­год­ных квот, рав­ных 0,5 про­цен­та от чис­ла жи­те­лей соответствующего на­се­лен­но­го пунк­та. Конституционный Суд решил, что, вве­дя кво­ту на по­се­ле­ние в го­ро­дах Кав­каз­ских Ми­не­раль­ных Вод, Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма Став­ро­поль­ско­го края ус­та­но­ви­ла ог­ра­ни­че­ния на вы­бор мес­та жи­тель­ст­ва, что мо­жет быть сде­ла­но толь­ко фе­де­раль­ным за­ко­но­да­те­лем, а так­же вме­ша­лась в сфе­ру ре­гу­ли­ро­ва­ния прав и сво­бод че­ло­ве­ка и гра­ж­да­ни­на, от­но­ся­щую­ся к ис­клю­чи­тель­но­му ве­де­нию Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, в соответствии с пунктом “в” ста­тьи 71 Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. Требование уп­ла­ты со­от­вет­ст­вую­щих сумм в качестве ус­ло­вия ре­ги­ст­ра­ции гра­ж­дан при­да­ло та­кой ре­ги­ст­ра­ции раз­ре­ши­тель­ный ха­рак­тер, тем самым ог­ра­ни­чи­в, в на­ру­ше­ние ста­тьи 55 часть 3 Кон­сти­ту­ции РФ, пра­во ка­ж­до­го, кто за­кон­но на­хо­дит­ся на тер­ри­то­рии РФ, сво­бод­но вы­би­рать ме­сто жи­тель­ст­ва в соответствии со ста­тьей 27, часть 1 Кон­сти­ту­ции РФ[110].

Осо­бое мне­ние по это­му де­лу вы­ра­зил су­дья М.В.Баг­лай, позиция которого оставляет двойственное впечатление. Прежде всего судья Баглай не ус­мот­рел на­ру­ше­ний Кон­сти­ту­ции в рас­смат­ри­вае­мых ак­тах. По мне­нию су­дьи Баг­лая, субъ­ект Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции обя­з­ан за­щи­тить пра­ва гра­ж­дан, про­жи­ваю­щих на его тер­ри­то­рии, ко­то­рые мо­гут быть на­ру­ше­ны в ре­зуль­та­те “мас­со­вой, не­кон­тро­ли­руе­мой ми­гра­ции”. Су­дья обос­но­вал свое мне­ние пунк­том “б” час­ти 1 ста­тьи 72 Кон­сти­ту­ции РФ, ко­то­рая от­но­сит к со­вме­ст­но­му ве­де­нию РФ и субъ­ек­тов РФ за­щи­ту прав и сво­бод гра­ж­дан и обес­пе­че­ние об­ще­ст­вен­ной безо­пас­но­сти.

Однако следует подчеркнуть, что п.”б” ч.1 ст.72 Конституции говорит о защите прав и свобод человека и гражданина (и о других вопросах), в то время как п.”в” ст.71 Конституции относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. Законодатель субъекта Федерации, защищая права граждан, проживающих на его территории, не может при этом ограничивать конституционные права и свободы других граждан Российской Федерации. Согласно ч.3 ст.55 это может быть сделано только федеральным законом.

Более важным представляется особое мнение судьи Баглая в части трактовки равенства в социальном государстве, предложенной в данном Постановлении Конституционного Суда. Что ка­са­ет­ся чрез­мер­но­сти и не­диф­фе­рен­ци­ро­ван­но­сти сбо­ров, то, по мне­нию су­дьи Баглая, за­прет на них пря­мо не вы­те­ка­ет из ста­тьи 7 Кон­сти­ту­ции и прин­ци­па со­ци­аль­но­го го­су­дар­ст­ва; сборы должны быть не чрезмерными и предусматривать определенные льготы, но это не означает прямой увязки с доходами. Законодатель, регулирующий свободу выбора места жительства, должен не задаваться целью перераспределения доходов между малоимущими и более состоятельными гражданами, а руководствоваться правовым принципом формального равенства граждан. Но также он должен исправлять этические пороки формального равенства, исходя из принципов добра и справедливости, закрепленных в Преамбуле Конституции. “Хо­тя пра­во­вое го­су­дар­ст­во на­чи­на­ет­ся с фор­маль­но­го ра­вен­ст­ва, од­на­ко ра­вен­ст­во гра­ж­дан и их сво­бо­ды нель­зя до­во­дить до аб­сур­да, ог­ра­ни­чи­ва­ясь од­ним ра­вен­ст­вом пра­во­вых ста­ту­сов. В ог­ра­ни­че­нии прав од­них лиц мо­жет со­сто­ять пра­во­мер­ная за­щи­та прав дру­гих лиц”.

В 1997 г. Конституционный Суд снова вернулся к рассмотрению вопроса о конституционности законодательных ограничений на право граждан выбирать место жительства, в Постановлении от 2 июля 1997 г. № 10-П. На этот раз поводом для рассмотрения в суде послужило обращение граждан Ш., С. и К., которым было отказано в регистрации по месту проживания в Московской области на основании Закона Московской области “О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство”. Положения закона были практически идентичны положениям закона г. Москвы, которые были признаны неконституционными Постановлением Конституционного Суда от 6 апреля 1996 г. № 9-П.

Как и в Постановлении от 6 апреля 1996 г., Суд признал положения закона Московской области неконституционными на основании их несоответствия ч.1 ст. 27, ч.3 ст.55 и ч.3 ст.75 Конституции. Суд снова указал, что требование внести сбор “на компенсацию затрат бюджета Московской области” до дня подачи заявления и необходимых документов о регистрации приводит к установлению разрешительного характера регистрации. Такой порядок противоречит части 1 ст.27 Конституции, которая предусматривает право каждого, кто законно находится на территории РФ свободно выбирать место жительства, а также установленному Законом РФ от 25 июня 1993 г. “О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации” уведомительному порядку регистрации граждан.

Суд также сослался на ст.75 Конституции и на Закон РФ от 27 декабря 1991 г. “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, согласно которому органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Поскольку сбор, вводимый Законом Московской области, не предусмотрен федеральным законодательством, он был признан несоответствующим требованию ст.75 Конституции.

2.2.4.5. Пра­во вы­ез­жать за пре­де­лы России и пра­во гра­ж­дан РФ бес­пре­пят­ст­вен­но воз­вра­щать­ся в Россию

Часть 2 ст.27 Кон­сти­ту­ции го­во­рит о пра­ве ка­ж­до­го сво­бод­но вы­ез­жать за пре­де­лы РФ и о пра­ве гра­ж­дан РФ сво­бод­но воз­вра­щать­ся в свою стра­ну. В на­стоя­щее вре­мя в Рос­сии дей­ст­ву­ет Фе­де­раль­ный За­кон "О по­ряд­ке вы­ез­да из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции и въез­да в Рос­сий­скую Фе­де­ра­цию" от 15 ав­гу­ста 1996 г.

За­кон раз­де­ля­ет пра­во­вое ре­гу­ли­ро­ва­ние по­ряд­ка въез­да и вы­ез­да для гра­ж­дан РФ и ино­стран­ных гра­ж­дан и лиц без гра­ж­дан­ст­ва. Пра­во гра­ж­да­ни­на РФ на вы­езд из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции мо­жет быть ог­ра­ни­че­но по ря­ду ос­но­ва­ний, пе­ре­чис­лен­ных в За­ко­не. В ча­ст­но­сти, ст.15 го­во­рит о воз­мож­но­сти вре­мен­но­го ог­ра­ни­че­ния пра­ва гра­ж­да­ни­на РФ на вы­езд из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, ес­ли он:

1) при до­пус­ке к све­де­ни­ям осо­бой важ­но­сти или со­вер­шен­но сек­рет­ным све­де­ни­ям, от­не­сен­ным к го­су­дар­ст­вен­ной тай­не в со­от­вет­ст­вии с за­ко­ном Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции о го­су­дар­ст­венной тай­не, за­клю­чил тру­до­вой до­го­вор (кон­тракт), пред­по­ла­гаю­щий вре­мен­ное ог­ра­ние­ние пра­ва на вы­езд из Россй­ской Фе­де­ра­ции, при ус­ло­вии, что срок ог­ра­ни­че­ния не мо­жет пре­вы­шать пять лет со дня по­след­не­го оз­на­ком­ле­ния ли­ца со све­де­ния­ми осо­бой важ­но­сти или со­вер­шен­но сек­рет­ны­ми све­де­ния­ми, при том, что ука­зан­ный в тру­до­вом до­го­во­ре (кон­трак­те) срок ог­ра­ниче­ния пра­ва на вы­езд из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции мо­жет быть про­длен Меж­ве­дом­ст­вен­ной Ко­мис­си­ей, об­ра­зуе­мой Пра­ви­тель­ст­вом Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. При этом срок ог­ра­нич­е­ния пра­ва на вы­езд не дол­жен пре­вы­шать в общей сложности де­сяти лет;

2) в со­от­вет­ст­вии с за­ко­но­да­тель­ст­вом Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции при­зван на во­ен­ную служ­бу или на­прав­лен на аль­тер­на­тив­ную гра­ж­дан­скую служ­бу – до окон­ча­ния во­ин­ской служ­бы или аль­тер­на­тив­ной гра­ж­дан­ской служ­бы;

3) за­дер­жан по по­доз­ре­нию в со­вер­ше­нии пре­сту­п­ле­ния ли­бо при­вле­чен в ка­че­ст­ве об­ви­няе­мо­го, – до вы­не­се­ния ре­ше­ния по де­лу или всту­п­ле­ния в за­кон­ную си­лу при­го­во­ра су­да;

4) осу­ж­ден за со­вер­ше­ние пре­сту­п­ле­ния, – до от­бы­тия (ис­пол­не­ния) на­ка­за­ния или до ос­во­бо­ж­де­ния от на­ка­за­ния;

5) ук­ло­ня­ет­ся от ис­пол­не­ния обя­за­тельств, на­ло­жен­ных на не­го су­дом, – до ис­пол­не­ния обя­за­тельств ли­бо до дос­ти­же­ния со­гла­сия сто­ро­на­ми;

6) со­об­щил о се­бе за­ве­до­мо лож­ные све­де­ния при оформ­ле­нии до­ку­мен­тов для вы­ез­да из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, – до ре­ше­ния во­про­са, на срок не бо­лее од­но­го ме­ся­ца ор­га­ном, оформ­ляю­щим та­кие до­ку­мен­ты.

По сход­ным кри­те­ри­ям мо­жет быть ог­ра­ни­чен и по­ря­док вы­ез­да из Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ино­стран­ных гра­ж­дан и лиц без гра­ж­дан­ст­ва, за ис­клю­че­ни­ем пунк­тов 1 и 2 ст.15.

Такие ограничения, установленные федеральным законом, введены в целях защиты прав других лиц и обеспечения безопасности государства, на основании ч.3 ст.55 Конституции.

За­кон так­же пре­ду­смат­ри­ва­ет, что ор­ган внут­рен­них дел обя­зан вы­дать гра­ж­да­ни­ну уве­дом­ле­ние, в ко­то­ром ука­зы­ва­ют­ся ос­но­ва­ние и срок ог­ра­ни­че­ния пра­ва на вы­езд, дру­гие све­де­ния, а так­же пол­ное на­име­но­ва­ние и юри­ди­че­ский ад­рес ор­га­ни­за­ции, взяв­шей на се­бя от­вет­ст­вен­ность за та­кое ог­ра­ни­че­ние. В слу­чае, ес­ли ог­ра­ни­че­ние свя­за­но с го­су­дар­ст­вен­ной тай­ной, оно обжалуется в Меж­ве­дом­ст­вен­ную ко­мис­сию, об­ра­зуе­мую Пра­ви­тель­ст­вом Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции. Ог­ра­ни­че­ние мо­жет быть также об­жа­ло­ва­но в суд.

В 1995 г. Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд РФ рас­смот­рел де­ло, в ко­то­ром С. об­жа­ло­вал кон­сти­ту­ци­он­ность ст.64 "а" Уго­лов­но­го Ко­дек­са Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции 1968 г., с по­сле­дую­щи­ми из­ме­не­ния­ми и до­пол­не­ния­ми (ны­не не­дей­ст­ву­ще­го), ко­то­рая пре­ду­смат­ри­ва­ла уго­лов­ную от­вет­ст­вен­ность за из­ме­ну Ро­ди­не, которая квалифицировалась как “дея­ние, умыш­лен­но со­вер­шен­ное гра­ж­да­ни­ном СССР в ущерб су­ве­ре­ни­те­ту, тер­ри­то­ри­аль­ной не­при­кос­но­вен­но­сти или го­су­дар­ст­вен­ной безо­пас­но­сти и обо­ро­но­спо­соб­но­сти СССР: пе­ре­ход на сто­ро­ну вра­га, ... бег­ст­во за гра­ни­цу или от­каз воз­вра­тить­ся из-за гра­ни­цы в СССР..."

С. был при­знан ви­нов­ным в со­вер­ше­нии пре­сту­п­ле­ния, пре­ду­смот­рен­но­го пунк­том "а" ст. 64 УК РСФСР в 1982 го­ду, и кас­са­ци­он­ная и по­сле­дую­щие жа­ло­бы С. бы­ли ос­тав­ле­ны без удов­ле­тво­ре­ния. В 1991 г. Пре­зи­ди­ум Вер­хов­но­го Су­да РСФСР ос­та­вил при­го­вор в си­ле, под­твер­див вы­вод о ви­нов­но­сти С. в из­ме­не Ро­ди­не, вы­ра­зив­шей­ся в от­ка­зе воз­вра­тить­ся из-за гра­ни­цы и вы­да­че го­су­дар­ст­вен­ной тай­ны и ока­за­нии по­мо­щи ино­стран­ным го­су­дар­ст­вам в про­ве­де­нии вра­ж­деб­ной дея­тель­но­сти.

С. ос­па­ри­вал кон­сти­ту­ци­он­ность все­го пунк­та "а" ст.64 УК РСФСР. Од­на­ко, ни­же бу­дет при­ве­де­на толь­ко ар­гу­мен­та­ция и ре­ше­ние в ча­сти, ка­саю­щей­ся от­ка­за вер­нуть­ся в СССР, имею­щая от­но­ше­ние к ч.2 ст.27 Кон­сти­ту­ции.

Суд в сво­ем ре­ше­нии ука­зал, что, со­глас­но ста­тье 27 (часть 2) Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ка­ж­дый мо­жет сво­бод­но вы­ез­жать за пре­де­лы Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции; гра­ж­да­нин Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции име­ет пра­во бес­пре­пят­ст­вен­но воз­вра­щать­ся в Рос­сий­скую Фе­де­ра­цию.

Огра­ни­че­ния пра­ва сво­бод­но вы­ез­жать за пре­де­лы Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, как и лю­бо­го дру­го­го кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва, до­пус­ти­мы в стро­го оп­ре­де­лен­ных стать­ей 55 (часть 3) Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции це­лях. Суд пришел к выводу, что пре­ду­смот­рен­ное ос­па­ри­вае­мой нор­мой дея­ние в си­лу Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, а так­же ме­ж­ду­на­род­ных до­го­во­ров Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, не мо­жет рас­смат­ри­вать­ся как пре­сту­п­ле­ние, по­ся­гаю­щее на обо­ро­ну, су­ве­ре­ни­тет, тер­ри­то­ри­аль­ную не­при­кос­но­вен­ность, го­су­дар­ст­вен­ную безо­пас­ность или обо­ро­но­спо­соб­ность, слу­жить са­мо­стоя­тель­ным ос­но­ва­ни­ем для уго­лов­ной от­вет­ст­вен­но­сти за из­ме­ну Ро­ди­не, и признал его не со­от­вет­ст­вую­щим части 2 ст.27, и части 3 ст.55 Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции.

В то же вре­мя, Суд при­знал ос­таль­ные по­ло­же­ния пунк­та "а" ста­тьи 64 УК РСФСР, ко­то­рые ква­ли­фи­ци­ро­ва­ли как из­ме­ну Ро­ди­не та­кие дей­ст­вия как шпио­наж, вы­да­ча го­су­дар­ст­вен­ной или во­ен­ной тай­ны ино­стран­но­му го­су­дар­ст­ву, ока­за­ние ино­стран­но­му го­су­дар­ст­ву по­мо­щи в про­ве­де­нии вра­ж­деб­ной дея­тель­но­сти про­тив СССР и за­го­вор с це­лью за­хва­та вла­сти, со­от­вет­ст­вую­щи­ми Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции.

По дан­но­му де­лу бы­ло вы­ра­же­но два осо­бых мне­ния. Осо­бое мне­ние су­дьи Н.В.Вит­ру­ка бы­ло ос­но­ва­но на том, что оп­ре­де­ле­ние кри­ми­наль­но­сти тех или иных дея­ний на­хо­дит­ся в ве­де­нии за­ко­но­да­те­ля, и не яв­ля­ет­ся пред­ме­том кон­сти­ту­ци­он­но­го ре­гу­ли­ро­ва­ния. В ча­ст­но­сти, су­дья ука­зал:

"Ус­та­нов­ле­ние ог­ра­ни­че­ний кон­сти­ту­ци­он­но­го пра­ва ка­ж­до­го сво­бод­но вы­ез­жать за пре­де­лы Ро­сий­ской Фе­де­ра­ции до­пус­ти­мо, ес­ли они со­от­вет­ст­ву­ют тре­бо­ва­ни­ям час­ти 3 ста­тьи 55 Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции.”

По мнению судьи Витрука, “ис­хо­дя из уго­лов­но-пра­во­вой тео­рии и су­деб­ной прак­ти­ки, мож­но при­знать, что со­дер­жа­ние пунк­та "а" ста­тьи 64 УК РСФСР от­но­си­тель­но бег­ст­ва за гра­ни­цу или от­ка­за воз­вра­тить­ся из-за гра­ни­цы на Ро­ди­ну как са­мо­стоя­тель­ной фор­мы из­ме­ны Ро­ди­не яв­ля­ет­ся не­со­вер­шен­ным и, воз­мож­но, да­же оши­боч­ным с по­зи­ции за­ко­но­да­тель­но­го ви­да ре­гу­ли­ро­ва­ния дан­но­го ви­да от­но­ше­ний ме­ж­ду го­су­дар­ст­вом и лич­но­стью, ибо в дан­ном слу­чае нет не­об­хо­ди­мой яс­но­сти и чет­ко­сти в ре­ше­нии во­про­са о сте­пе­ни об­ще­ст­вен­ной опас­но­сти ука­зан­ных не­пра­во­мер­ных дей­ст­вий спе­ци­аль­ной ка­те­го­рии лиц. Од­на­ко этот во­прос не яв­ля­ет­ся пред­ме­том кон­сти­ту­ци­он­но­го ре­гу­ли­ро­ва­ния.”

С таким мнением трудно согласиться, так как права и свободы граждан входят в предмет конституционного регулирования, а нечеткость и расплывчатость в определении уголовно-наказуемых деяний прямо ведут к возможности нарушения таких прав. Тем более, в данном случае, оспариваемая норма квалифицировала в качестве преступления право на свободу передвижения, в нарушение международных договоров РФ и Конституции РФ.

Су­дья А.Л.Ко­но­нов в сво­ем осо­бом мне­нии, на­про­тив, по­счи­тал, что не толь­ко по­ло­же­ния о бег­ст­ве за гра­ни­цу и от­каз воз­вра­тить­ся из-за гра­ни­цы пунк­та "а" ста­тьи 64 про­ти­во­реч­ат Кон­сти­ту­ции Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, но и ос­таль­ные его по­ло­же­ния, в си­лу их не­оп­ре­де­лен­но­сти и воз­мож­но­сти их ши­ро­кой ин­тер­пре­та­ции в ущерб пра­вам гра­ж­дан. В сво­ем мне­нии су­дья со­слал­ся на пре­ды­ду­щее По­ста­нов­ле­ние Конституционного Су­да от 25.04.1995 г. по де­лу С., ко­гда Суд зая­вил, что "воз­мож­ность про­из­воль­но­го при­ме­не­ния за­ко­на яв­ля­ет­ся на­ру­ше­ни­ем провозглашенного Кон­сти­ту­ци­ей Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции ра­вен­ст­ва всех пе­ред за­ко­ном и су­дом (ста­тья 19, часть 1)", и по­счи­тал пра­во­мер­ным при­ме­нить тот же прин­цип в ре­ше­нии дан­но­го де­ла[111].

Уго­лов­ный Ко­декс Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, всту­пив­ший в си­лу с 1 ян­ва­ря 1997 г., в ст.275 "Го­су­дар­ст­вен­ная из­ме­на" не квалифицирует та­кое дея­ние, как бег­ст­во за гра­ни­цу или от­каз воз­вра­тить­ся из-за гра­ни­цы, в ка­че­ст­ве пре­сту­п­ле­ния. В то же вре­мя, со­хра­ни­лись по­ло­же­ния, ква­ли­фи­ци­рую­щие в ка­че­ст­ве го­су­дар­ст­вен­ной из­ме­ны "шпио­наж, вы­да­чу го­су­дар­ст­вен­ной тай­ны ли­бо иное ока­за­ние по­мо­щи ино­стран­но­му го­су­дар­ст­ву, ино­стран­ной ор­га­ни­за­ции или их пред­ста­ви­те­лям в про­ве­де­нии вра­ж­деб­ной дея­тель­но­сти в ущерб внеш­ней безо­пас­но­сти Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции." В принципе такая позиция законодателя, стремившегося к большей определенности в описании составов преступления, более соответствует особому мнению судьи Кононова, чем позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда.