Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

В систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Республике Ингушетия), в других Правительство или его глава (например, в Республике Карелия), либо глава администрации (например, Московская область).

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

А. Статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшим должностным лицом субъекта может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Для лица, занимающего должность высшего должностного лица субъекта, установлены законодательные ограничения относительно возможности выполнения им иной, помимо непосредственной, трудовой деятельности. Он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Гражданин РФ может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта на срок не более пяти лет.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обладает следующими правомочиями:

а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта Российской Федерации;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта, а также созывать вновь избранный законодательный орган субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному органу субъекта конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также иными полномочиями, установленными законодательством.

В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта. В процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта принимают участие два органа государственной власти – Президента РФ и законодательный орган субъекта. Президент РФ представляет кандидатуру высшего должностного лица законодательному органу субъекта (не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта), а законодательный орган наделяет его полномочиями, то есть дает согласие на замещение должности высшего должностного лица субъекта предложенной Президентом РФ кандидатурой.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта, решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта принимается на совместном заседании палат.

Процедура назначения высшего должностного лица состоит из двух стадий – предварительной и основной.

На предварительной стадии происходит отбор будущих кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта в недрах Администрации Президента РФ до ее представления законодательному органу субъекта. Никакого участия на данной стадии сам законодательный орган субъекта не принимает.

Содержательно предварительную стадию регламентирует «Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».[198] Кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта представляются Президенту РФ Руководителем Администрации Президента РФ. Ему, в свою очередь, предложения по данным кандидатурам (не менее чем по двум) вносятся полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней.

Руководитель Администрации Президента РФ рассматривает предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту РФ. В случае отклонения Президентом РФ представленных кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента РФ в установленные Президентом РФ сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.

Не поддерживаются и не представляются Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу Российской Федерации по основаниям, установленным федеральным законодательством.[199]

К предложению по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта прилагаются: 1) копия декларации о доходах гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; 2) справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; 3) информационные и иные справочные материалы; 4) заявление гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица субъекта, о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральнымзаконодательством со статусом этой должности.

В отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поставившего перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, описанные процедуры не применяются, за исключением необходимости представления указанные выше документов.

Вторая, основная стадия. Для рассмотрения представленной Президентом РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица законодательному органу субъекта предоставляется 14 дней со дня внесения представления. Решение законодательного органа субъекта о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта, его решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта.

В случае отклонения законодательным органом субъекта Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Президентом РФ не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта, а также двукратного его неназначения по иным причинам, не зависящим от Президента РФ, Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта, но не более чем на шесть месяцев, и одновременно начинает проводить консультации с законодательным органом субъекта по кандидатуре высшего должностного лица субъекта. По результатам указанных консультаций Президент РФ вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта.

Буквальное прочтение содержания процедуры назначения высшего должностного лица субъекта формирует представление о ее юридической незавершенности. За рамками правового регулирования остались два ключевых вопроса, решение которых придали бы процедуре назначения высшего должностного лица субъекта целостный, завершенный характер. Во-первых, вопрос об общей продолжительности во времени процедуры назначения высшего должностного лица субъекта. Во-вторых, последствия стойкого нежелания законодательного органа субъекта идти на компромисс с Президентом РФ в вопросе назначения высшего должностного лица субъекта.

Основания и процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством, полномочия высшего должностного лица субъекта прекращаются досрочно в следующих случаях: а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта; в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством; д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства Российской Федерации.

Решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта принимается законодательным органом субъекта по представлению Президента РФ, за исключением случаев, когда этот вопрос инициирован лично Президентом РФ.

Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта, например, в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также в других случаях.

Для принятия решения о недоверии высшему должностному лицу необходимо соблюдение двух условий: а) инициатива о постановке вопроса о недоверии должна быть поддержана не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа субъекта; б) за решение о недоверии должны проголосовать две трети от общего числа депутатов законодательного органа субъекта.

В двухпалатном законодательном органе субъекта решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта.

Принятое решение законодательного органа субъекта о недоверии высшему должностному лицу субъекта направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности.

В случае положительного решения Президентом РФ данного вопроса в отставку отправляется также высший исполнительный орган субъекта (правительство, администрация и т.д.), который возглавляло отрешенное от должности высшее должностное лицо субъекта.

Юридически прописаны в статьях 29 и 29.1 процедуры отрешения высшего должностного лица субъекта по инициативе Президента РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта вносится Президентом РФ не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта. Представляется, что основания и процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта направлены на создание единого правового пространства в Российской Федерации, устранение коллизий федерального и регионального законодательства.

Б. Статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (далее – высший исполнительный орган субъекта) является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта.

Высший исполнительный орган субъекта обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование высшего исполнительного органа субъекта, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган субъекта обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа субъекта и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган субъекта правомочен:

а) осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывать для представления высшим должностным лицом в законодательный орган субъекта проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

в) обеспечивать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовить отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта в законодательный орган субъекта;

г) формировать иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

д) осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта на основании и во исполнение Конституции РФ и федерального законодательства издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица субъекта и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации.