Состав, порядок формирования, срок полномочий и отставка Правительства Российской Федерации

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполнительной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбежным поэтому является установление различных статусов и наименований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав Правительства. В ряде стран, чтобы не допустить произвольного роста количества министерств и других исполнительных органов, их перечень закреплен законом. В Российской Федерации такого законодательного перечня нет, но Конституция РФ устанавливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Понятие «федеральный министр» распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), если этот ранг присвоен им Президентом, однако необходимо заметить, что в этом случае руководитель органа исполнительной власти не имеет права решающего голоса на правительственных заседаниях. Таким образом, практически количественный состав Правительства определяется Президентом РФ. Число заместителей Председателя Правительства РФ Конституцией РФ не лимитируется (общее их число опять же определяется по усмотрению Президента).

В марте 2004 года в России в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была проведена очередная реорганизация системы федеральных органов исполнительной власти, которая готовилась в рамках административной реформы почти два года.

В соответствии со статьей 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ 9 марта 2004 года подписал Указ за № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указы за № 315-330 о новых назначениях в состав Правительства РФ.

Указами Президента создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование (при формировании Правительства в марте 2004 г. как самостоятельные были упразднены тринадцать министерств и ведомств: было 30, стало 17). В соответствии с этими указами Правительство РФ определяет функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет положения о действующих органах в целях надлежащего обеспечения ими государственной политики в установленных сферах ведения. Оно также утверждает предельную численность и фонд оплаты труда работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, исходя из необходимости сокращения численности работников государственного управления.

Правительство РФ проводит ликвидационные процедуры в соответствии с действующим законодательством, подготавливает для рассмотрения Государственной Думой РФ проекты федеральных законов, касающиеся структуры федеральных органов исполнительной власти. Общая структура этих органов, как правило, разрабатывается и принимается при формировании Правительства после выборов Президента. В дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой и весьма существенно. Эту функцию Президент делит с Председателем Правительства РФ. Последний согласно Конституции (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена также конституционная обязанность предлагать главе государства кандидатуры для назначения или освобождения от должности своих заместителей и федеральных министров. Однако окончательное решение остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание РФ не обладает правом создания или ликвидации конкретных министерств и ведомств, поскольку это входит в компетенцию Президента РФ. Однако в известной степени оно контролирует этот процесс, определяя функции и устанавливая расходы по каждому федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому министерству и ведомству, как и каждой государственной программе, выделяется точная сумма расходов на год.

Предусмотрено, что в случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности может исполнять один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. При освобождении Председателя Правительства РФ от должности Президент РФ вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей на срок до двух месяцев (ст. 8 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). В соответствии с указанным Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ, организует его работу, представительствует за пределами Российской Федерации, ведет заседания, подписывает акты, распределяет обязанности между своими заместителями, в соответствии с которыми определены сферы непосредственной координации и контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, закрепленные за каждым из них.

Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства, вносит предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении от должности своих заместителей и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий или поощрении.

Председатель Правительства РФ координирует деятельность федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, а также деятельность тех федеральных органов исполнительной власти, которыми руководит Президент РФ.

Решения Правительства РФ принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель Правительства РФ издает распоряжения по отдельным вопросам государственного управления от имени Правительства, о чем информирует последнее.

В новой структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства имеет только одного заместителя.

Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может быть в качестве постоянного органа образован Президиум Правительства РФ в составе самого председателя, его заместителя, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и двух-трех других министров. В работе Президиума Правительства РФ принимают также участие Президент Российской Академии наук и Председатель Центрального Банка. В состав президиума в отдельные годы вводились (без права голоса) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества субъектов Российской Федерации. Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего Правительства РФ).

Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, назначаются Председателем Правительства РФ, а в его отсутствие – его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). На заседаниях рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства РФ и принимаются решения, в том числе акты нормативного характера (в этом случае на заседание приглашается Министр юстиции).

Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях последнего. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума.

Другим органом Правительства РФ, обладающим правом принимать решения, обязательные для федеральных органов исполнительной власти, выступает Комиссия по оперативным вопросам. В ее состав, часто меняющийся, входят заместители Председателя Правительства России, несколько министров, заместителей министров, представителей Банка России, Союза промышленников и др. На комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов развития экономики, проведения экономических реформ, структурной перестройки экономики, привлечения инвестиций, управления государственной собственностью и приватизации, антимонопольной политики, развития транспорта и услуг, агропромышленного комплекса, реформирования в социальной сфере и др. Столь широкие полномочия и обязательная юридическая сила принимаемых решений позволяют Комиссии играть роль как бы «малого Правительства», оперативно и самостоятельно разрешающего вопросы из плана работы Правительства РФ и его Президиума.

В России министры и руководители федеральных ведомств условно разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федеральными законами и указами (министры обороны; иностранных дел; внутренних дел; по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС); юстиции; председатель федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; директоры ФСБ; СВР; охраны; Государственной фельдъегерской службы; Главного управления специальных программ Президента РФ, а также Управляющий делами Президента РФ).

Подчинение некоторых федеральных министров Президенту РФ не освобождает их от работы в Правительстве РФ. Они участвуют в его заседаниях и голосуют при принятии решений, выполняют конкретные поручения и несут коллективную ответственность за деятельность последнего. Правительство координирует работу этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители федеральных министерств, находящихся в ведении Правительства России, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам.

Порядок формирования.Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, который как ведущая фигура определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Государственной Думы Федерального Собрания России (в отличие от других членов Правительства), а его право предлагать Президенту РФ назначать или освобождать от должности членов Правительства РФ делает его должностным лицом, наделенным особыми полномочиями по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту). Председатель Правительства регулярно встречается с Президентом, получая от него поручения и указания, временно исполняет его обязанности во всех случаях, когда тот не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Председатель Правительства действует в соответствии с Конституцией РФ (ст. 113), федеральными законами и указами Президента, что исключает возможность воздействовать на него в иных формах (указания, поручения и пр.) со стороны Федерального Собрания РФ. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руководствоваться Председатель Правительства, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Статья 7. Назначение Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Назначается Председатель Правительства РФ Президентом с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента РФ, не вправе выдвигать кандидатуру главы Правительства или вносить в Государственную Думу альтернативную кандидатуру, которая может дать согласие на назначение либо отказать в нем, но не может обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президентом РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представительный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти.

Федеральным конституционным законом от 1 июня 2005 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменения в статью 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» было внесено существенное уточнение требований к кандидату на должность главы правительства − им может быть только гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства[171].

Конституция России обязывает Президента РФ соблюдать установленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ, чтобы страна ни при каких условиях долго не оставалась без Правительства или имела только исполняющего его обязанности. Предусмотрены три срока внесения соответствующей кандидатуры в Государственную Думу РФ:

- не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;

- не позднее двух недель после отставки Правительства РФ;

- в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой РФ.

Однако Государственная Дума РФ тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения в соответствии с предусмотренным регламентом, порядком (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и голосование). При этом Государственная Дума Федерального Собрания РФ не может требовать от кандидата оглашения намеченного им состава нового Правительства РФ, поскольку правом формирования последнего обладает только назначенный Президентом РФ (после получения согласия Государственной Думы) Председатель Правительства РФ.

По поводу избрания главы Правительства между Президентом и Государственной Думой Федерального Собрания России могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. Так, после трехкратного отклонения Государственной Думой Федерального Собрания РФ представленных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее новые выборы. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры в последующие разы вносить новые кандидатуры или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Такое право Президента РФ поддержал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 декабря 1998 г., указав, что оно (право) должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Государственной Думы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии, но можно представить себе и иные (весьма вероятные) обстоятельства, когда новые выборы в Государственную Думу будут политически невыгодны главе государства, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансированным. Однако если Государственная Дума Федерального Собрания России проявит твердость и отклонит все кандидатуры, предложенные Президентом, он вынужден будет назначить Председателя Правительства без ее согласия, руководствуясь единственным соображением – не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Правительства осуществляется достаточно просто: Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту России предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Далее, Председатель предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, соглашается или не соглашается с предложенными кандидатурами.

Политическая система и форма правления в России не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ всегда будет предлагать в Председатели своего политического соратника (сам Президент, скорее всего, никогда не станет возглавлять какую-либо политическую партию), а тот, в свою очередь будет, стремиться к политической однородности возглавляемого им органа. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной партийной окраски. Не произошло формирования кабинета Правительства России на партийной основе, а именно на базе «Единой России» и в марте 2004 г. У Президента РФ и Председателя Правительства РФ нет также юридической обязанности создавать Правительство на коалиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения.

Членам Правительства РФ не запрещено состоять в политических партиях, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах или органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Они должны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных соответствующим федеральным конституционным законом.

Срок полномочий и отставка.Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства, но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Главой государства. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент - новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок его полномочий в четыре года. В данном случае встает важный вопрос о легитимности согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине законного срока полномочий (легислатуры) Президента могут пройти парламентские выборы, которые изменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов нового Президента. Однако в полном соответствии с логикой смешанной формы правления Конституция РФ не требует повторного согласия Государственной Думы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства. Решающее значение, таким образом, имеет законный срок полномочий Президента РФ, а не Государственной Думы.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только после своего вступления в должность, поручив Председателю и руководимому им органу действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Такой указ, например, издал В.В. Путин в день вступления в должность Президента России 7 мая 2000, приняв заявление предыдущего Правительства о сложении им своих полномочий.

В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности Правительства и индивидуальной ответственности каждого его члена. В первом случае Правительство уходит в отставку в полном составе. Наряду с коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае его неудовлетворительной деятельности должен уйти в отставку. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства. В Конституции РФ таких положений нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве России» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом, следовательно, все его решения принимаются совместно, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за проводимый им политический курс. Эту ответственность оно несет только перед Президентом, который вправе освободить от должности любого члена Правительства, а также самого Председателя Правительства по собственному усмотрению.

Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно решать вопрос об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента. Роль Государственной Думы в назначении Председателя Правительства этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же допустить, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то последний получил бы серьезную поддержку для действий, идущих в разрез с политикой Президента РФ.

Вопросы отставки или, иначе говоря, конституционной ответственности Правительства в нашей стране регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для этого не требуется (по прежнему закону «О Совете Министров - правительстве России» оно предусматривалось). Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства РФ. Если он принимает отставку или может «уговорить» Правительство изменить свое решение, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что последует, если Президент не примет отставку, а Правительство будет на этом настаивать? Конституционного ответа на этот вопрос нет. Здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязательств.

Более сложные отношения складываются между Правительством и Государственной Думой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Государственная Дума систематически направляет острие своей критики именно на орган исполнительной власти. Согласно Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

В течение трех месяцев Государственная Дума вправе повторно выразить недоверие Правительству. В таком случае Президент РФ обязан принять одно из двух решений: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу РФ. Следует признать, что содержащаяся в данной ситуации угроза роспуска Государственной Думы не может не оказывать отрицательного влияния на депутатов.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Такое право, очевидно, существует для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло бы убедиться в доверии большинства депутатов Государственной Думы и сбить остроту критики в свой адрес. Если же Государственная Дума в ответ на такую инициативу выразит свое недоверие, реакция Президента может быть двоякой: в течение семи дней он может принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначить новые выборы. Трудно представить, что Председатель Правительства предпримет вышеуказанную акцию без согласия Главы государства (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно). Становится очевидно, что данная инициатива обусловлена договоренностью о принятии Президентом в рассматриваемом случае именно второго решения. Депутаты, конечно, понимают, что постановка Председателем Правительства РФ вопроса о доверии (в условиях выгодной политической конъюнктуры) по существу не оставляет им выбора: они должны выразить доверие, если не хотят своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию единолично, но тогда затруднительно ответить, каковы должны быть его действия, если члены Правительства РФ на его заседании большинством голосов примут обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства.

Следует отметить, что недобровольная отставка Правительства РФ - по инициативе ли Председателя Правительства РФ или Президента РФ, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии с Конституцией РФ - возможна. Однако во всех рассмотренных случаях Правительство РФ по поручению Президента страны продолжает действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности его деятельности при всех сложившихся обстоятельствах.