Понятие органа государственной власти, его признаки, типология и принципы.

Конституция РФ (ст. 3) провозгласила принадлежность власти в государстве ее многонациональному народу, которая осуществляется им непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция РФ закрепила две формы выражения народовластия - непосредственное (прямое) осуществление власти народа и осуществление власти через органы государственной власти и местного самоуправления.

Органы государственной власти образуют конституционно закрепленную систему, состоящую из отдельных органов государства, которая организована и функционирует на основе общих принципов, характерных для демократического, правового государства.

Орган государства – это структурная часть государственного аппарата, представленная коллективом государственных служащих, наделенных властными полномочиями и располагающих материально-техническими возможностями для осуществления определенных задач и функций государства.

Осуществление задач и функций государственной власти может быть возложена только на граждан РФ, которые в соответствии с Конституцией РФ (ст. 2) имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, быть избранными в органы государственной власти, имеют равный доступ к государственной службе, осуществлению правосудия.

Государственная власть представляет собой организованную силу. Она выражена в мощи государственных органов и учреждений, объединяет все элементы общества в единое целое и осуществляет ведение общих для всего населения функций организации, управления и поддержания общественного порядка на основе монопольного права на применение в отдельных случаях мер принуждения.

Органы государственной власти обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Никакой орган государственной власти не может иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями государства. Но для того, чтобы добиться такого единства всех органов власти, государство создает строгий порядок организации и функционирования каждого органа, наделяет их определенными полномочиями. Каждый орган государственной власти, таким образом, отличается от любого другого, но все вместе, по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков.

1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного создания органов власти.

Органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения Конституции РФ. Однако одного конституционного упоминания о том или другом таком органе государственной власти недостаточно, сама же Конституция РФ предусматривает, что порядок образования этого органа должен быть определен федеральным законом. Только федеральным законом или федеральным конституционным законом учреждаются органы судебной власти. Аналогичным образом (через конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Орган государственной власти наделен властными полномочиями, то есть его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают правовые акты, которые устанавливают порядок использования гражданами тех или иных прав, регулируют отношения между гражданином и государством в определенной мере, на определенном уровне и в определенной области. Полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию, границы которой очерчиваются предельно четко для того, чтобы орган государственной власти не превышал власти и не вторгался в сферу деятельности других органов государственной власти. Компетенция обычно устанавливается при самом создании того или иного органа законами, указами, положениями и другими нормативными правовыми актами.

Компетенция свойственна органу государственной власти как самостоятельному звену государства, она как раз и подчеркивает эту самостоятельность. Не имеют компетенции, как правило, внутренние подразделения органа государственной власти, вследствие чего эти подразделения не могут рассматриваться как органы государственной власти. В то же время в структурах исполнительной власти существуют самостоятельные подразделения, которые также являются органами исполнительной власти.

3. Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Однако ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер.

Названные признаки органа государственной власти показывают, что не каждое государственное учреждение или организация является органом государственной власти. Не является таковым, например, государственное предприятие, государственное учебное заведение, хотя они тоже влияют на использование гражданином тех или иных своих прав и свобод.

Органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Это Президент РФ, президенты республик и губернаторы (главы администраций субъектов РФ), Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Они действуют в силу конституций или законов и несут ответственность перед теми, кто их избрал или назначил.

Наряду с органами государственной власти, в России действуют органы местного самоуправления. Они обладают особой природой и согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Однако указанные выше три основных признака органа власти - определенный порядок создания, властные полномочия и определенный порядок деятельности - применимы и к органам местного самоуправления. Самоуправление - это не государственная власть, но и оно имеет соответствующие органы, наделенные определенной компетенцией, правом принимать обязательные решения и прибегать к принуждению.

Рассмотрим типологию органов государственной власти. Органы государственной власти могут быть разделены на несколько групп.

1. По уровню своей деятельности органы государственной власти делятся на федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы, или органы государственной власти Российской Федерации, включают Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а также органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и федеральные суды.

В систему органов государственной власти субъектов РФ входят органы, создаваемые их конституциями (уставами) и законами. Не всегда органы субъектов РФ образуют единую структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Такая единая система предусмотрена Конституцией РФ для судебной и исполнительной власти в определенных пределах и совершенно исключена для органов законодательной власти. Некоторые органы государственной власти (например, прокуратура) не могут быть разбиты на федеральные и органы субъектов РФ, поскольку эти органы строятся на основе строгой централизации.

Внутри федеральных органов государственной власти можно выделить группу высших органов - Президент РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, поскольку в подчинении у них или просто в структуре взаимоотношений (у судов) есть и «нижестоящие» органы. Но существуют однопорядковые федеральные органы государственной власти, которые не образуют структуры, в которой существуют «низшие» звенья (например, Конституционный Суд РФ).

В соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, а в пределах своего ведения и полномочий они обладают всей полнотой государственной власти. Но на территории субъектов Федерации существует ряд территориальных органов федеральной государственной власти, подчиненных федеральной власти. Существуют также органы с некоторыми различиями в названиях. Но в основном система органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на ее известную хаотичность, по своей структуре и функциям равняется на федеральную модель.

2. В России, на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, органы государственной власти делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Таким образом, каждый из органов этих трех ветвей власти может называться органом государственной власти. Такое деление органов государственной власти сформулировано в ст. 10 Конституции РФ в связи с закреплением в ней принципа разделения властей.

Органы законодательной власти включают: Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законодательные органы субъектов РФ. Законодательные органы одновременно являются представительными органами, т. е. представляющими и выражающими интересы народа. Эти органы, имеющие в субъектах РФ самые различные названия, избираются гражданами РФ и обладают исключительным правом принятия законов – Федеральное Собрание для всей территорий страны, а органы законодательной власти субъектов РФ для своих территорий.

Органы исполнительной власти наиболее многообразны. Они организуют исполнение законов и указов главы государства, издают большое количество организационно-распорядительных актов. К числу органов исполнительной власти следует отнести и Президента РФ, который при этом соединяет в своем лице функции и полномочия главы государства.

В республиках президентского типа, к которым относится и Россия, эти органы в своей основной деятельности не подотчетны и не подконтрольны органам законодательной власти, хотя действуют в тесном сотрудничестве. В органах исполнительной власти практически нет выборности, эти органы обычно учреждаются, а их руководители назначаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, главами администрации (президентами, губернаторами) субъектов РФ. Органы исполнительной власти обладают компетенцией, закрепленной в законе или указе Президента РФ.

Органы исполнительной власти могут иметь различную подчиненность. Некоторые из них выходят прямо на Президента РФ (Министерство обороны, Федеральная служба безопасности, МВД и пр.), другие на Председателя Правительства РФ.

Органы судебной власти - к ним относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды (например, окружные арбитражные суды), суды в субъектах РФ и мировые судьи. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает, что суды в субъектах РФ создаются и действуют как часть единой судебной системы. Судебные органы осуществляют конституционное, уголовное, гражданское и административное судопроизводство.

Конституционное регулирование организации и деятельности органов государственной власти РФ неизбежно должно учитывать и учитывает федеративную природу российской государственности. В Российской Федерации каждая из 21 республик, являющихся субъектами Федерации, имеет свою Конституцию. Это напрямую вытекает из статуса республики как государства, обязательным атрибутом которого является наличие высшего на своем уровне закона - Конституции. Республиканские конституции являются органической структурной частью системы государственно-правового законодательства и конституционной системы РФ.

Конституции РФ и конституциям республик присущи однотипные черты. В то же время эти конституции отличаются между собой по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия. Они обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности республики.

Установление в конституциях республик системы органов государственной власти республик осуществляется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации системы органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (пункт «н» ст.72 Конституции РФ).

Таким образом, Конституция РФ, обеспечивая необходимую взаимосвязь и четкое разграничение конституционных норм о республиканских органах государственной власти, содержащихся в федеральной Конституции и конституциях республик, определяет тем самым принципиальные положения по организации и деятельности этих органов.

Осуществляемое Конституцией РФ регулирование построения государственных органов, определение основ организации и деятельности конкретных государственных органов или их групп имеет важное значение для развития демократических начал российской государственности и улучшения деятельности государственного аппарата. Очевидно, что повышению роли и эффективности конституционного регулирования содействует также своевременная и всесторонняя реализация конституционных норм о государственных органах, их последовательное исполнение и применение в практике государственного строительства.

Конституционное регулирование, отнюдь не заменяя собой всего механизма правового регулирования и будучи неразрывно связанным с широко происходящим в настоящее время процессом обновления текущего законодательства, достаточно гибко сочетается с наличием системы правовых актов (в первую очередь, органических законов), обеспечивающих - в точном соответствии с Конституцией - всестороннее регулирование организации и деятельности различных видов органов российского государства.

На основании изложенного следует выделить общие признаки, которыми обладают органы государственной власти в РФ.

Государственно-властные полномочия. Они выражаются в возможности государственных органов, в соответствии с их правами, издавать юридические акты от имени государства, являющиеся общеобязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию данных юридических актов. Это находит свое выражение в компетенции органов государственной власти.

Компетенция - это содержание и объем властных полномочий, которые имеют органы государственной власти и которые выражаются в соответствующем нормативном правовом акте. В зависимости от содержания и объема различаются общая компетенция, когда правомочия органа охватывают все вопросы, относящиеся к данному предмету ведения, и специальная компетенция, когда в нее входит лишь точно определенные в правовом акте о статусе этого органа вопросы.

Органы государственной власти образуются в определенном порядке. Конституцией РФ и федеральным законодательством РФ четко определен порядок формирования органов государственной власти. Так, Президент РФ, законодательные органы всех уровней избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов определяется соответствующими федеральными законами.

Органы государственной власти уполномочены государством осуществлять его задачи и функции. Так, ст. 110 Конституция РФ закрепляет, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в РФ.

Определенная организационно-правовая форма деятельности. Нарушение органами государственной власти установленного порядка деятельности влечет за собой непризнание законности их действий или принятого ими акта.

Единая система органов государственной власти в РФ и ее субъектах. Конституция РФ (ст. 5) устанавливает, что федеративное устройство России основывается на единстве органов государственной власти. Конституционное закрепление видов и системы органов государственной власти (ст. 11 Конституции РФ) определяет принадлежность каждого из органов к определенному виду и системе органов в целом. Другими словами, орган государственной власти обязательно входит либо в систему федеральных органов, либо в систему региональных органов государственной власти. Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны и организованы в единое целое.

С учетом изложенного можно сформулировать определение органа государственной власти - это организация граждан либо одно лицо (Президент, губернатор и др.), образуемая в установленном государственном порядке, уполномоченная государством на осуществление его задач и функций, наделенная государственно-властными полномочиями, действующая в определенных организационно-правовых формах, имеющая право издавать общеобязательные акты и входящая в единую систему органов государственной власти.

Основными конституционными принципами организации и деятельности государственных органов Российской Федерации являются:

1. Участие народа в организации деятельности органов государства (как один из составных принципов народного суверенитета). Основные положения этого принципа закреплены в следующих положениях Конституции РФ:

- носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст.3 ч.1);

- народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3,4.2);

- граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст.32, ч.1);

- граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст.32,ч.2);

- граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст.32,ч.4).

2. Одним из важнейших принципов организации системы государственной власти РФ, согласно Конституции РФ (ст. 10), является разделение исполнительной, законодательной и судебной власти. Разделение властей является структурообразующим и функциональным принципом в целях рациональной организации и контроля государственной власти.

Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для России, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.

Не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление органом исполнительной власти органу законодательной власти докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Принцип разделения властей имеет два аспекта. Во-первых, это распределение властей между самими органами государства. Ни одному из органов не принадлежит вся государственная власть в ее полном объеме. Запрещается осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Таким образом, в правовом государстве отсутствует какая-либо неограниченная власть, не связанная правом и принципами конституции. Разделение властей служит механизмом защиты прав личности, закрепленных в конституции. Разделение властей выражается в системе сдержек и противовесов, так чтобы ни один из органов не занял авторитарно-абсолютистского положения и не опрокинул право и конституцию.

Разделение властей не абсолютно. Оно в то же время предполагает единство властей на основе общих политико-правовых принципов. Разделение властей - это не застывшее состояние обособленных структур, а работающий, действующий механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных, в том числе и на случай конфликта и экстремальных состояний. Общий принцип единства и разделения властей конкретизируется применительно к различным историческим ситуациям и положениям. Единство достигается через динамическое равновесие, через определенную направленность, сопряженность и процесс улаживания. Но при этом обязательно условие: не должно быть сосредоточения власти в руках одного лица и органа, иначе станут невозможными взаимоконтроль, сдержки и противовесы и, следовательно, разделение властей и правовое государство.

3. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ) отражает особенности государственного устройства России, децентрализацию государственной власти, отход от административно-командных методов управления, в целом процесс демократизации общества.

Из Конституции РФ следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции РФ и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ устанавливается на основе правила, вытекающего из статьи 77 (часть 1) Конституции РФ, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно.

Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Система органов государственной власти республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством (субъекта Федерации).

Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Федерации.

Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе 3 «Федеративное устройство» (в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76, 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав России, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение.

4. Законность в организации и деятельности органов государства. Этот принцип предполагает соблюдение Конституции РФ, законов и иных актов Российского государства всеми государственными органами и должностными лицами (ст.15, ч.2 Конституции РФ).

Законность в организации и деятельности системы государственных органов Российской Федерации включает следующие требования:

а) формирование государственных органов в строгом соответствии с законами, другими нормативными актами государства;

б) обеспечение функционирования государственных органов в рамках их компетенции;

в) осуществление деятельности в надлежащих организационно-правовых формах с использованием присущих соответствующим органам методов, в строгом соответствии с процессуальными нормами, установленными для того или иного государственного органа;

г) сотрудничество государственных органов с организациями общественности с учетом их социального статуса.

Наряду с основными принципами организации и деятельности механизма государства (вышеприведенными) имеются неосновные, производные от основных принципы, действующие в той или иной системе государственных органов. Применительно к системе исполнительных органов различаются принцип управления (народность, плановость и т.д.), принцип государственной службы; к судебной системе - осуществление правосудия в точном соответствии с законом, независимость судей и подчинение их при осуществлении правосудия только закону, открытое разбирательство дел, обеспечение обвиняемому права на защиту. Некоторые из этих принципов также закрепляются конституционно (ст.ст.120, 121 Конституции РФ).