Законодательный процесс в парламенте

Законодательный процесс включает ряд стадий – от выражения законодательной идеи до ее воплощения.

Первая стадия – законодательная инициатива, состоящая в официальном внесении законопроекта в парламент. Правом законодательной инициативы пользуются избранные субъекты: глава государства, правительство, субъекты федерации, партийные фракции, параллельные палаты, комитеты и комиссии парламента, группы депутатов, даже один отдельно взятый депутат (Италия). В ряде стран существует институт народной законодательной инициативы, в Польше законодательную инициативу могут реализовать 100 тыс. граждан, имеющих избирательное право. В Великобритании, Финляндии, Швеции право законодательной инициативы предоставлено церкви, но только по вопросам церковным.

Однако на практике 90% законопроектов вносит правительство. Только правительству принадлежит право внесения проекта государственного бюджета.

В странах с жестким разделением властей только сами парламентарии вправе вносить законопроекты. Президент США, например, формально лишен законодательной инициативы, он реализует ее косвенным образом, через парламентариев. В Палате представителей Конгресса США действует упрощенная процедура внесения законопроекта, когда проект просто опускается депутатом в специальный ящик.

В тех парламентах, где палаты обладают равными правами, законопроекты могут вноситься в любую из них (США, Италия) либо вносятся в обе палаты одновременно, что ускоряет законодательный оборот. В странах, где палаты асимметричны, законопроекты, как правило, вносятся в нижнюю палату. Обратный порядок существует в Федеративной Республике Германии: правительственные законопроекты вносятся сначала в верхнюю палату (Бундесрат), и только затем с ее мнением поступают в палату нижнюю (Бундестаг), что позволяет своевременно учитывать позицию субъектов федерации – земель, представленных в верхней палате.

На стадии обсуждения законопроект подвергается парламентским чтениям, которых обычно бывает три. В первом чтении определяется концептуальная сторона законопроекта, во втором в него вносятся поправки с участием комитетов, комиссий, депутатских групп, в третьем чтении законопроект голосуется в целом и становится законом (либо отклоняется).

Принятие закона. Закон, как правило, принимается большинством от списочного состава в последнем чтении. В двухпалатном парламенте закон последовательно или параллельно обсуждается и голосуется обеими палатами. Законопроект становится законом в случае его принятия обеими палатами в идентичной редакции.

В законодательном процессе верхняя палата по отношению к нижней может представать «слабой» либо «сильной». Является «слабой», когда она не может заблокировать законодательное решение нижней палаты, ее вето преодолевается нижней палатой повторным принятием закона, но уже квалифицированным большинством голосов. В Великобритании, если Палата общин в трех последовательных сессиях (безразлично той же легислатуры или разных) вотирует отвергнутый лордами закон, то вето верхней палаты считается преодоленным и билль передается на подпись монарху. А в отношении финансовых биллей Палата лордов вообще лишена вето. Если в течение месяца финансовый билль не был одобрен верхней палатой, он подлежит промульгации.

«Сильная» верхняя палата в состоянии заблокировать законодательный процесс, который не может быть без ее согласия завершен. В этом случае законопроект считается отпавшим, если согласительные процедуры не увенчались успехом (верхние палаты США, Италии).

При отсутствии совпадающего решения разногласия между палатами преодолеваются следующими способами:

– правило челнока: законопроект последовательно переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (Италия);

– создание согласительной комиссии обычно на паритетных началах (в Германии, например, существует постоянная комиссия посредничества, состоящая из 11 членов каждой палаты);

– созыв совместного заседания палат для общего голосования (Индия).

Существуют и другие процедуры преодоления внутрипарламентского кризиса. Так, в Швеции при непреодолимых разногласиях между палатами вопрос откладывается до следующей парламентской сессии, в Австралии в аналогичной ситуации палаты распускаются.

Промульгация законов (от лат. promulgatio – публичное объявление), т. е. подписание закона и его обнародование, традиционно лежит на главе государства. В странах парламентарного правления указ главы государства о промульгации закона контрассигнуется премьером или соответствующим министром.

Обычно глава государства пользуется правом законодательного вето, т. е. отклонения закона, которое может быть отменительным (в абсолютных и дуалистических монархиях) либо отлагательным. Отлагательное вето преодолимо повторным голосованием законопроекта парламентом. Вето может быть сильным, если для его преодоления требуется квалифицированное большинство парламента (США), либо слабым, если оно преодолевается в порядке принятия самого закона (Франция).

Как правило, вето распространяется на весь законопроект (цельное вето), но в ряде стран вето президента является выборочным (постатейным), может накладываться на отдельные законоположения (Франция), и в этом случае повторное голосование в парламенте будет вестись только по тем позициям, которые отвергаются главой государства.

В ряде стран закон вводится в действие и без подписи главы государства. В США закон вступает в силу без подписи президента, если он его не подписывает в течение 10 дней, либо если вето президента преодолевается Конгрессом.

На подписание закона отводится определенное время: в США, например, 10 дней (за исключением выходных).

Законы вступают в силу через определенное время после официального опубликования, в Бельгии спустя 10 дней, в ФРГ – 14.

Каждая из названных стадий имеет свои сроки, продолжительность которых обеспечивает квалифицированное рассмотрение законодательных дел. Законодательный процесс обычно длится несколько месяцев. Но в ряде стран существует институт срочных законов. В случае необходимости глава государства или правительство могут присвоить законопроекту категорию срочного, что обязывает парламент к его рассмотрению по ускоренной процедуре. В Белоруссии законопроект, объявленный президентом или правительством срочным, рассматривается в парламенте в течение всего 10 дней.