Государственно-территориальное устройство

Территорией любого государства является суша, внут­ренние воды, воздушное пространство в пределах государ­ственной границы, а также территориальные воды (откры-

тое море на расстоянии 12 миль от берега). Государствен­ная власть распространяется на всю территорию государ­ства, которая разделяется на составные части -- респуб­лики, края, области, провинции, департаменты и пр., сос­тавляющие географическую основу государственно-терри­ториального устройства и имеющие органы публичной власти.

Государственно-территориальное устройство -это внутренняя территориальная (национально-территори­альная) организация государства, предусматривающая его деление на республики, края, области, губернии, провин­ции, департаменты и др.; это система взаимоотношений го­сударства как целого с его составными частями.

В пределах территории государства существуют различ­ные формы территориально-политического устройства. Обычно характер взаимоотношений государства как цело­го с его составными частями определяет две основные фор­мы государственно-территориального устройства:

• унитарную;

• федеративную.

Статус отдельных составных частей и в унитарных, и в федеративных государствах зачастую отличается от ста­туса других составных частей того же государства. В свя­зи с этим государственно-территориальное устройство мо­жет быть как простым (симметричным), так и сложным ( асимметричным ).

Простое (симметричное) государственно-тер­риториальное устройство характеризуется равным юридическим статусом его составных частей (как, напри­мер, области в Республике Беларусь, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше).

При сложном (асимметричном) государственно-территориальном устройстве составные части госу­дарства имеют различный юридический статус. Нагляд­ным примером асимметричной федерации можно считать Российскую Федерацию в период после официального провозглашения Федеративным договором от 31 марта 1992 г. субъектами республик в составе Российской Феде­рации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петер­бурга, автономной области и автономных округов. Статус этих субъектов существенно отличался от статуса респуб­лик (республика имела право на свои законы, а другие

субъекты — нет; центр не мог ни отменить, ни приостано­вить законы республик, а решения Советов народных де­путатов остальных субъектов мог отменить Верховный Со­вет Российской Федерации). Конституция Российской Фе­дерации 1993 г. провозгласила равноправность субъектов Российской Федерации и подавляющее большинство пере­численных проявлений асимметричности ушло в историю. В составе унитарной Украины наряду с областями, облада­ющими одинаковым юридическим статусом, имеется АРК -Автономная Республика Крым, имеющая особый статус. Будучи унитарным государством, Великобритания состоит из исторически сложившихся частей — Англии, Шотлан­дии, Уэльса и Северной Ирландии.

Унитарное государство — это такая форма государ­ственного или национально-территориального устройства, при котором территория государства подразделяется на административно-территориальные единицы; это единое, слитное государство, разделенное на административно-тер­риториальные единицы, не обладающие, как правило, ка­кой-либо политической самостоятельностью. Система орга­нов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливается конституцией и законами государства. В отличие от феде­рации в унитарном государстве имеется одна конституция, один глава государства, один высший представительный орган, одно правительство, что создает организационно-правовые предпосылки для усиления центральной власти на всей территории страны. В отдельных случаях в состав унитарного государства могут входить одна или несколько территориальных единиц, пользующихся особым статусом автономных образований.

В то же время далеко не все унитарные государства в своих конституциях указывают на свое государственно-территориальное устройство. К числу тех государств, ко­торые отразили эту особенность в своем Основном Зако­не, относится и Республика Беларусь. Так, статья 1 Конс­титуции Республики Беларусь гласит: «Республика Бела­русь -- унитарное демократическое социальное правовое государство».

Большинство государств мира имеют унитарное тер­риториальное устройство. Форма унитарного государ­ства позволяет центральным органам государственной нласти концентрировать экономический потенциал и мате-

53ак. 1955

риальные ресурсы страны и оперативно проводить свои решения через исполнительные органы административно-территориальных единиц. Для унитарного государ­ства характерны следующие признаки:

• единая конституция;

• единое законодательство;

• единая централизованная система органов исполни­
тельной власти;

• единая судебная система;

• единое гражданство;

• единая денежная система;

• деление территории государства на административно-
территориальные единицы, у которых статус органов власти
определяется нормами общегосударственного права и т. п.

В унитарных государствах со сложным (асимметрич­ным) государственно-территориальным устройством сос­тавные части государства имеют различный конституцион­но-правовой статус. Здесь наряду с административно-тер­риториальными единицами имеются регионы, обладающие большими правами и являющиеся территориальными ав­тономиями с различной степенью самостоятельности. Автономия в общем значении — это право самостоятельно решать те или иные вопросы; это форма национально-го­сударственного устройства, внутреннее самоуправление районов государства, отличающихся географическими, на­циональными и бытовыми особенностями. В зависимости от объема полномочий существуют две формы территори­альных полномочий: политическая (законодательная) и административная (местная). Так, в Китае и Эфиопии ав­тономии являются административными и имеют право осу­ществлять на местном языке издание газет, радиовещание, судопроизводство. Административная автономия сущест­вует в Молдове, где созданы два гагаузских округа. В Да­нии, Франции, Испании автономии Гренландия, Корсика и Страна Басков являются законодательными (политичес­кими) и имеют право на издание но определенным вопро­сам местных законов. Политические автономии имеются и в постсоциалистических странах — Автономная Республи­ка Крым на Украине, Республика Каракалпакстан в Узбе­кистане, Республика Нахичевань в Азербайджане.

С точки зрения организации публичной власти, унитар­ные государства разделяют на централизованные и де­централизованные.

Централизованными унитарными государствами яв­ляются государства, не имеющие выборных органов на уровне административно-территориальных единиц, обла­дающих правом самостоятельно решать местные вопросы (отдельные страны Африки и Азии). Функции власти на местах выполняют назначенные центральной властью ад­министраторы. Кроме того, в мире имеются и сверхцент­рализованные унитарные государства, в которых произо­шел военный переворот и установлен военный режим. Местную администрацию в таких случаях заменяют воен­ные, назначаемые военными властями.

В децентрализованных государствах существует конс­титуционное распределение полномочий между общегосу­дарственными органами власти и органами власти террито­риальных единиц.

Федеративное государство — это форма государ­ственного или национально-территориального устройства, при котором входящие в состав государства члены федера­ции -- земли, штаты, кантоны, провинции, республики, эмираты и др. имеют собственные предметы ведения, в том числе законодательную компетенцию, а также законода­тельные, исполнительные и судебные органы. Составные части федерации называются субъектами федерации и имеют свое административно-территориальное устройство, свои конституции (штаты в США, земли в ФРГ, респуб­лики в Российской федерации) или основные законы, не называющиеся конституциями (например, уставы облас­тей, краев и автономий в Российской Федерации). Такими актами устанавливается система органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочия и др. На всей территории Федерации действуют федеральная конс­титуция и федеральные законы, а также общефедеральные подзаконные акты, федеральные органы государственной власти, федеральные суды. В отличие от автономных об­разований субъекты Федерации свои конституции прини­мают сами.

С конституционно-правовой точки зрения, федератив­ное устройство существует, когда на уровне центра и на уровне территориальных единиц государства имеются ос­новные структурные элементы государства: законодатель­ная, исполнительная и судебная власть, государственный аппарат и т. д. Функционирование таких элементов госу­дарственности гарантировано конституциями, и они не мо-

гут быть произвольно ликвидированы по усмотрению центральных органов.

В отличие от составных частей унитарного государства субъекты федерации обладают, как правило, государствен­ной автономией и более широкой политической самостоя­тельностью.

Большое влияние на форму государственно-территори­ального устройства многих государств оказали следующие факторы: борьба за национальную независимость, нацио­нальные движения в рамках многонациональных госу­дарств, автономизация в связи с языковыми и этнически­ми проблемами и др. В результате одни унитарные государ­ства объединялись в федерации (США, Швейцария), а другие стали федеративными. Так, унитарная Бельгия под влиянием этнических и языковых факторов в 1993 г. трансформировалась в федерацию, что и было закреплено в конституции этой страны.

В науке конституционного права федерации принято делить также на централизованные и децентрализо­ванные. В централизованных федерациях парламент в со­ответствии с Конституцией вправе создавать и ликвидиро­вать штаты, изменять их границы и т. п. (Индия). Отно­сительно децентрализованными федерациями являются США, ФРГ, Швейцария и другие, в которых децентрали­зация в отдельных сферах сочетается с централизацией. В этих странах наблюдается тенденция расширения полно­мочий субъектов федерации в сферах экономики и соци­альной политики.

Кроме того, все федерации делятся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федера­ции, составные части которых в соответствии с конститу­цией страны равноправны как между собой, так и в отно­шениях с федерацией (Австрия, ОАЭ и др.). Симметрич­ными федерациями юридически были СССР, СФРЮ, ЧССР. Однако в любой федерации имеются элементы асимметрии, поэтому полностью симметричных федераций фактически не существует, и большинство федераций ми­ра являются асимметричными. В одних федерациях наря­ду с равноправными субъектами федерации имеются дру­гие территориальные образования (федеральные террито­рии, федеральные округа, ассоциированные государства и т. п.); в других нет иных территориальных образований, но субъекты федерации имеют не одинаковый юридичес-

кий статус. Так, в России субъекты Федерации делятся на шесть видов: республики, края, области, города федераль­ного значения, автономная область и автономные округа, а республики являются государствами, имеют свои консти­туции, гражданство, могут устанавливать свои государ­ственные языки. Другие субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями, а некоторые из них (автономные округа) входят в состав других субъ­ектов Федерации — краев и областей.

Федерализм (от лат. гоейиз — союз) — принцип тер­риториальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации (другой формой явля­ется унитаризм или унитарное государство).

Суть федерализма заключается:

• в характере внутренней структуры государства;

• в характере связей центра и частей федеративного го­
сударства;

• в специфике прав центра и субъектов федеративного

государства.

Федерализм как принцип территориальной организа­ции государства выполняет две важнейшие функции:

• децентрализует власть посредством ее разделения по
вертикали;

• интегрирует территориальные сообщества.

Осуществляя эти функции, федерализм предоставляет политическую и социально-культурную автономию терри­ториальным частям государства (областям, республикам, штатам и т. д.). При этом одновременно достигается их по­литическая, экономическая и военная интеграция в одном государстве.

Федерация в отличие от конфедерации (представляю­щей союз независимых государств) рассматривается в ка­честве формы государственно-территориального устрой­ства единого государства. От конфедерации ее отличает ряд признаков, важнейшими из которых являются:

• наличие общефедеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти;

• целостность территории;

• единые вооруженные силы;

• единая денежная система и т. д.

В отличие от союзов государств федерация является со­юзным государством, что и закрепляется в названиях

большинства из них (Союз Советских Социалистических Республик, Союзная Республика Югославия, Австралий­ский Союз), а название ФРГ в буквальном переводе озна­чает — Союзная Республика Германия.

Исторически федерации возникали двумя способами: договорным и конституционным. По данному признаку федерации разделяют на договорные и конституцион­ные. При договорном способе самостоятельные государ­ства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении (США - 1777 г., Швейцария -1891 г., СССР -- 1922 г.). Конституционные федерации создавались на основе конституции или иного конституци­онного документа, в котором центральная власть призна­вала федеративное устройство и автономию отдельных территорий (ФРГ -- 1949 г., Индия - 1948 г., РСФСР -1918 г.).

В науке конституционного права выделяют федерализм координированный, кооперативный, договорной, дуалис­тический.

Концепция координированного федерализма за­ключается в разделении полномочий между федерацией и ее субъектами таким образом, что оба уровня управления рассматриваются как уровни, не зависимые друг от друга и обладающие одинаковым юридическим статусом в преде­лах конституционных установлений. Вместе с тем в чистом виде данная концепция не существует ни в одной стране в связи с тем, что разграничить полностью предметы веде­ния между федерацией и ее субъектами практически не­возможно.

Наиболее распространенной является концепция ко­оперативного федерализма, в основе которой заложе­на идея взаимодействия и взаимозависимости федерации и ее субъектов при осуществлении ими своих конституцион­ных полномочий. Кооперативный федерализм реализуется через создание региональных объединений групп субъек­тов федерации, которые призваны нивелировать возника­ющие между центром и регионами проблемы (периодичес­ки созываемые совещания премьер-министров федерации и ее субъектов — Австралия, Индия, Канада; совещания пре­зидента с губернаторами -- Россия, США; конференции министров федерации и регионов и т. п.).

Концепция договорного федерализма сводится к тому, что федерация возникла и существует как объедине-

ние государств, которые передали созданному ими государ­ству определенную часть своих полномочий, а объеди­нившиеся государства сохраняют свой суверенитет и обла­дают правом вето на все изменения в федеральной консти­туции.

Концепция дуалистического федерализма основа­на на теории двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета федерации и суверенитета ее субъ­ектов. Такой федерацией по существу своему был СССР, в котором по Конституции суверенитетом обладали однов­ременно и Союз и союзные республики. Положение о двух суверенитетах признавалось и в Конституции СФРЮ, пос­кольку она как федерация была основана на союзе.

Для обеспечения единства политической и экономичес­кой организации федеративного государства конституции многих федеративных государств закрепляют систему контроля центральных органов за деятельностью субъек­тов федерации, а также способы участия субъектов феде­рации в решении общефедеральных задач. Институт контроля федерации за деятельностью субъектов федерации, будучи важнейшим элементом конституцион­ного права многих федераций, предусматривает не только традиционные способы контроля, связанные с исполнени­ем федерального законодательства (контроль за соответ­ствием федеральной конституции нормативных актов, при­нимаемых субъектами федерации; контроль по линии ор­ганов исполнительной власти; финансовый контроль и т. д.), но и введение на территории субъекта федерации при необходимости чрезвычайного положения, президент­ского правления, осуществление федеральной интервенции и др. Введение чрезвычайного положения предусмотре­но большинством федеральных конституций. Чрезвычай­ное положение — это особый правовой режим деятельнос­ти государственных органов и органов местного самоуп­равления, допускающий ограничения прав и свобод, дан­ных гражданам и юридическим лицам законом, а также возложение на них установленных законом дополнитель­ных обязанностей. Введение чрезвычайного положения ог­раничивает не только некоторые конституционные права и свободы граждан, но и права субъектов федерации (напри­мер, с введением чрезвычайного положения возможен рос­пуск местных органов и замена их уполномоченными представителями из центра и т. п.). В акте о введении

чрезвычайного положения должны быть установлены срок его действия, территория, на которую он распространяет­ся, вводимые ограничения (на свободу собраний, свободу передвижения граждан, запрет демонстраций, досмотр транспортных средств, введение трудовой повинности, из­менение режима работы предприятий и учреждений и пр.). Содержание акта доводится до населения средствами немедленного оповещения. Обычно в таких случаях соби­рается парламент.

Прямое президентское правление — это перевод в непосредственное управление (под юрисдикцию) прези­дента какой-либо части территории государства. Основа­нием введения прямого президентского правления могут быть нестабильное положение на данной территории, мас­совые беспорядки, неспособность местных органов обеспе­чить безопасность и нормальную жизнь проживающего там населения, массовая коррупция в местных органах власти и иные чрезвычайные обстоятельства. Его введение озна­чает ограничение деятельности местных органов предста­вительной и исполнительной власти и даже временное прекращение функционирования данных органов. Воз­можность введения президентского правления предусмот­рена Конституцией Индии и некоторых других госу­дарств. Так, по Конституции Индии указ о введении пре­зидентского правления в штате или группе штатов на срок от двух до шести месяцев принимается президентом стра­ны по совету Кабинета Министров. В этом случае смеща­ется правительство штата, вся полнота власти вручается назначенному президентом губернатору штата, законода­тельное собрание распускается (или его деятельность при­останавливается) и назначаются новые выборы. Партии, победившие на выборах, формируют правительство штата. Возможность федерального вмешательства в отношении субъекта федерации — земли — предусмотрена также Ос­новным законом Германии. При этом местный парламент (ландтаг земли) распускается, а для управления землей назначается федеральный комиссар.

Институт интервенции (насильственное вме­шательство) в дела субъектов федерации преду­смотрен конституциями ряда государств Латинской Аме­рики (Аргентины, Бразилии, Мексики и др.). Интервен­ция по решению федеральных органов осуществляется в случае возникновения в штатах и в иных субъектах феде-

рации массовых беспорядков. Крайним способом феде­рального принуждения являются военные действия (война в США в 1861 — 1865 гг., военные действия федеральных сил России в Чеченской Республике после 1994 г.).

Ассоциированные государства — государства, ко­торые по договору с другим государством входят в его сос­тав и имеют своих представителей в законодательном ор­гане этого государства. При этом за ассоциированным го­сударством признается право на самостоятельное управле­ние в соответствии со своей собственной Конституцией и законами. Вместе с тем на территории ассоциированного государства могут действовать многие законы государства, в состав которого оно входит. Примером ассоциированно­го государства являются Пуэрто-Рико, Марианские остро­ва, Микронезия, входящие в состав США. Так, в 1952 г. Пуэрто-Рико обрел статус «свободно присоединившегося государства», который подтвержден референдумом 1993 г. По Договору о долговременном союзе между США и Пу­эрто-Рико, подписанном в 1975 г., за Пуэрто-Рико призна­ется право на самостоятельное управление в соответствии с Конституцией от 3 июля 1952 г. В то же время Конгресс США ведает вопросами внешней политики, обороны, одобрением законов, касающихся территории Пуэрто-Ри­ко. Все граждане, родившиеся в Пуэрто-Рико, являются гражданами США. На территории Пуэрто-Рико существу­ет окружной суд Соединенных Штатов, имеется единая ва­люта. Исполнительная власть осуществляется губернато­ром, который избирается всеобщими прямыми выборами сроком на четыре года. Данное ассоциированное государ­ство представлено в Конгрессе США комиссаром-резиден­том (без права голоса). Микронезия (Федеративные Шта­ты Микронезии) также имеет статус «свободно ассоцииро­ванного» с США государства в соответствии с Соглашени­ем о «свободной ассоциации» от 1982 г. По форме государ­ственного устройства Микронезия — федерация. Каждый из четырех штатов данного государства имеет свои законо­дательные органы. Глава государства — Президент, изби­раемый всеобщим голосованием сроком на 4 года. Испол­нительная власть осуществляется президентом и прави­тельством.

Административно-территориальное деление территории Республики Беларусь как унитарного го­сударства — это деление территории Республики Беларусь

на определенные части в целях эффективной организации го­сударственного управления и местного самоуправления, обес­печения законности и правопорядка, реализации прав, сво­бод и законных интересов граждан Республики Беларусь.

Административно-территориальными единицами Рес­публики Беларусь являются территории, в пространствен­ных пределах которых в порядке, предусмотренном зако­нодательством, создаются и действуют местные Советы де­путатов, исполнительные и распорядительные органы. К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распоряди­тельные органы.

Территория Республики Беларусь делится на террито­рию столицы Республики Беларусь и территории областей как административно-территориальных единиц. Террито­рия области делится на территории районов и городов об­ластного подчинения как административно-территориаль­ных единиц. Территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, являющихся административно-территориаль­ными единицами, а также поселков городского типа и го­родов районного подчинения, являющихся территориаль­ными единицами.

Систему административно-территориального устройства государства, полномочия Президента Республики Бела­русь, республиканских органов государственного управле­ния, местных Советов депутатов, исполнительных и распо­рядительных органов при решении вопросов образования и упразднения административно-территориальных единиц, установления иизменения их границ, учета и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц, их наименования и переименования, а также иных вопросов, связанных с административно-территориальным устройством Республики Беларусь, определяет Закон Рес­публики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов ад­министративно-территориального устройства Республики Беларусь».

Административно-территориальное устройство в Республике Беларусь основывается на принципах:

• единства и неотчуждаемости территории Республики
Беларусь как естественного условия существования и
пространственного предела;

• самоопределения народа, основы его благосостояния
и суверенитета Республики Беларусь;

• сочетания общегосударственных интересов и интере­
сов населения, проживающего на соответствующей терри­
тории;

• сочетания единой государственной власти Республики
Беларусь, осуществление которой основано на принципе
разделения ее на законодательную, исполнительную и су­
дебную, с местным самоуправлением;

• осуществления местными Советами депутатов, испол­
нительными и распорядительными органами своих полно­
мочий в пределах границ соответствующих административ­
но-территориальных единиц;

• равномерности, сбалансированности и комплексности
развития административно-территориальных единиц, взаи­
мосвязи административно-территориального устройства и
социально-экономического районирования;

• включения в состав территорий более крупных адми­
нистративно-территориальных единиц территорий менее
крупных административно-территориальных единиц;

• примерного равенства размеров территории и
численности населения административно-территориальных
единиц одного вида;

• многообразия правовых статусов административно-
территориальных и территориальных единиц в соответ­
ствии с их назначением, местными особенностями, уров­
нем социально-экономического развития и другими факто­
рами;

• гласности и учета общественного мнения при решении
вопросов административно-территориального устройства.

НОРМАТИВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с из
менениями и дополнениями, принятыми на республиканском рефе­
рендуме 24 ноября 1996 г.) // Национальный реестр правовых ак­
тов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0.

2. Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. «Об админист­
ративно-территориальном делении и порядке решения вопросов ад­
министративно-территориального устройства Республики Бела-

2. Тодыка Ю. Н. Основы конституционного строя Украины.
Харьков: 1999. 320 с.

3. Козлов А. Е. Право на самоопределение как принцип между­
народного права и конституционное право человека // Права чело­
века и межнациональные отношения. М., 1994.

5. Конституции республик в составе Российской федерации.
Сборник документов. М., 1995.

МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЮЗЫ

В период существования советской государственно-пра­вовой доктрины под конфедерацией понималась форма го­сударственного устройства со следующими основными признаками:

• наличие учредительного договора, в котором фикси­
ровались структура объединения государств, функции го­
сударства и объем правосубъектности;

• построение отношений между государствами — члена­
ми конфедерации на основе норм права, изложенных в
заключенных между ними международных договорах;

• сохранение государствами, входящими в конфедера­
цию, суверенитета, собственных финансовых и налоговых
систем;

• закрепление права выхода из конфедерации при соб­
людении условий учредительного договора.

В настоящее время конфедерация рассматривается как союз государств без образования нового государства. Как единое целое конфедерация выступает только в междуна­родных отношениях.

Термин «конфедерация» вошел в употребление главным образом в Европе в XIX в., когда возникли Рейнская кон­федерация (1815—1848 гг.), Германская конфедерация (1815-1866 гг.), Австро-Венгрия (до 1918 г.).

Во второй половине XX в. широкое распространение получил термин «международная организация». Междуна­родная организация создается и действует на основе меж­дународного договора. Цели, задачи, компетенция и структура международной организации имеют договорную (согласованную) основу. Составляющие такого государ­ства остаются суверенными. В то же время они уполномо­чивают международную организацию действовать от их имени в определенной области и в определенных преде­лах. Создавая международную организацию, государства-члены наделяют ее определенной право- и дееспособ­ностью. Таким образом, международная организация как новый субъект международного права осуществляет пра­вотворческие, правоприменительные и правоохранитель­ные функции в сфере международного сотрудничества. Международные организации вправе заключать самые разнообразные соглашения в рамках своей компетенции, закрепленной в учредительных актах и других докумен­тах. Иными словами, понятия конфедерации и междуна­родной организации по существу тождественны. Вместе с тем согласно распространенной классификации междуна­родных организаций конфедерации обычно относят к сою­зам государств.

Как правило, в конфедерации образуются только те органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В их ведение входит следующий круг вопросов: война и мир, внешняя политика, общая система коммуникаций и т. п. В конфе­дерации бюджет формируется за счет добровольных взно­сов ее членов, в конфедерации нет единых вооруженных сил, денежной единицы. Постоянно действующие органы конфедерации лишены властных полномочий. Их акты ад­ресованы, как правило, не гражданам, а государственным органам, при этом акты органов, создаваемых для реше­ния общих для союза вопросов, не обязательно действуют на территории всех государств. Парламент союза обычно формируется парламентами его членов.

Конфедерации вправе устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие движению лиц, това­ров, услуг и капитала.

В конфедерации нет единой территории, но есть терри­тория отдельных государств, вступивших в союз. Если в федерации гражданство единое союзное, то одновременно присутствует единое и союзное гражданство ее субъектов, в конфедерации же нет единого гражданства, а существу­ет гражданство каждого отдельного государства, вступив­шего в союз.

Таким образом, конфедерация — это объединение го­сударств, достаточно тесный межгосударственно-правовой союз входящих в него государств, который не ведет к соз­данию нового государства. История имеет примеры обра­зования конфедерации с ее последующим перерастанием в (федеративное государство. Некоторые страны, давно явля­ясь федерациями, сохраняют в своем названии слово «кон­федерация» (Швейцария, Канада). Вместе с тем уже в но­вейшей истории имеются факты образования конфедера­ции и быстрого ее распада (в 1981 г. Сенегал и Гамбия объединились в Конфедерацию Сенегамбия, которая рас­палась в 1988 г.).

К числу межгосударственных союзов относится Евро­пейский Союз (ЕС). Он был создан на основе Договора об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), заключенного в Париже 18 апреля 19511;. В 1957 г. Бельгия, ФРГ, Франция, Италия, Люксембург и Нидер­ланды подписали Римские договоры, учредившие Евро­пейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Сообщество но атомной энергии (Евратом). С 1 января 1973 г. к Сооб­ществу присоединились Дания, Ирландия и Великобрита­ния, с 1 января 1981 г. — Греция, а затем Испания и Пор­тугалия. В 2004 г. ЕС пополнился еще десятью членами из числа государств Восточной Европы.

С подписанием Маастрихтских соглашений в 1993 г. Европейский Союз стал существенно отличаться от других международных организаций и по существу представляет собой конструкцию государства. Ныне компетенция Евро­пейского Союза охватывает сферы деятельности, в сово­купности образующие важнейшие признаки государствен­ности: создание общего рынка путем интеграции их наци­ональных рынков и предоставления равных условий для продажи и покупки товаров и услуг; регулирование сво­бодного движения товаров, рабочей силы, свободы прожи­вания и экономической деятельности населения, предо­ставление услуг и движение капитала, а также регулиро-

.1

вание развития сельского хозяйства, транспортной, соци­альной и конкурентной политики. Вместе с тем ЕС не яв­ляется государством. Ему не хватает общей правоспособ­ности, присущей государству. Европейский Союз не впра­ве создавать новые сферы компетенции. Иными словами, занимая как бы промежуточное положение между госуда­рством и международной организацией, ЕС представляет по существу новую форму взаимоотношений между госу­дарствами, носящую наднациональный характер. Таким образом, ныне Европейский Союз — это такая ассоциация государств, которая наделена независимыми полномочия­ми со своими суверенными правами и правопорядком, не­зависимым от государств-членов. При этом страны и их граждане подчиняются правопорядку ЕС в сферах действия компетенции данного Союза.

Основными руководящими органами ЕС, реализующи­ми его наднациональную компетенцию, являются: Евро­пейский парламент; Совет; Комиссия; Суд.

Европейский парламент (Европарламент) с 1978 г. избирается гражданами государств-членов прямым всеоб­щим голосованием и состоит из 567 членов. Парламентом руководит Президент и 14 вице-президентов. Подготовку пленарных заседаний осуществляют 19 комитетов, образо­ванных в рамках Европарламента. Члены парламента объ­единяются в политические группы независимо от нацио­нальной принадлежности.

Вместе с тем законотворческая компетенция Европарла­мента ограничена. По ряду вопросов при принятии реше­ний с ним обязан консультироваться Совет ЕС. Однако результаты консультаций для Совета не являются обяза­тельными. С 1975 г. Европарламент наделен правом участ­вовать в процессе принятия решений по бюджету ЕС. Сов­местно с Советом он составляет бюджет и вправе вносить в него поправки, которые не может отменить даже Совет.

Совет Европейского Союза (Совет ЕС) состоит из представителей правительств стран ЕС (по одному или более представителей). Представителями государств в ЕС являются министры иностранных дел, сельского хозяй­ства, транспорта и т. п. (в зависимости от вопроса, кото­рый выносится на обсуждение). Принятие решений в Со­вете осуществляется по принципу большинства голосов. Для принятия решений требуется квалифицированное большинство голосов. Вес голоса различных государств неодинаков: Великобритания, Германия, Италия и Фран-

ция имеют по 10 голосов, Испания -- 8, Нидерланды, Бельгия, Греция и Португалия — по 5, Дания и Ирландия -по 3 и Люксембург — 2 голоса.

Комиссия Европейского Союза (ЕС) состоит из 17 членов, назначенных с общего согласия правительств государств — членов ЕС сроком на 4 года: по два предста­вителя от Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции и по одному от других стран. Возглавляют Ко­миссию Председатель и 6 вице-председателей. Комиссия обязана представлять Совету предложения и проекты нор­мативных актов, направленные на дальнейшее развитие политики ЕС. На комиссию возлагаются определенные контрольно-исполнительские функции: исполнение бюд­жета ЕС, контроль над нормами, регулирующими конку­ренцию. Комиссия также осуществляет представительство ЕС в международных организациях.

Суд Европейского Союза (ЕС) состои<