Конституционная модель местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике
Общественно-политический кризис в Республике 1991-
1992 гг.[264] привел к тому, что Кабардино-Балкария решила не отходить от привычной для местного населения системы местных Советов. Это был компромисс, который нивелировал децентрализацию политической системы республики. Организация местного самоуправления основывалось на следующих основополагающих началах:
1) выборы в новые представительные органы местной власти следует проводить в рамках Конституции Кабардино-Балкарии, которая признает и гарантирует местное самоуправление;
2) система органов местного самоуправления строится на базе существующей административно-территориальной структуры республики;
3) в условиях Кабардино-Балкарии отделение местного самоуправления от государства не только не целесообразно, но и невозможно;
4) местное самоуправление должно входить в единую систему органов публичной власти[265].
Что касается формирования представительного и исполнительного органов местного самоуправления, то оно основывалось на следующем принципе: население соответствующей территории избирало депутатов соответствующего Совета (представительного органа). Президент республики предлагал кандидатуру председателя Совета из числа избранных депутатов, которого впоследствии назначали и главой администрации[266]. Руководитель представительного и исполнительного органа местного самоуправления выступали в одном лице, тем самым, исключая противостояние двух ветвей местной власти, обеспечивая оперативное и ответственное разрешение административных полномочий по реализации государственных и общественных функций. Руководитель представительного и исполнительного органа местного самоуправления являлся также депутатом Совета Представителей – одной из палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Парламент Кабардино-Балкарской Республики имел двухпалатную структуру: Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики, работающий на постоянной основе, как бы олицетворял начало парламентаризма, тогда как Совет Представителей в силу своих полномочий и статуса сохранял черты прежних съездов Советов. Сочетание элементов парламентаризма и съездовости в работе Парламента стало тем самым разумным компромиссом, который был достижим в те месяцы.[267] То, что не произошло полного размежевания компетенции государства и органов местного самоуправления, власть считало оправданным в условиях переживаемого переходного периода[268].
Как видим, сущность модели республиканского самоуправления заключалась в сочетании местных и государственных интересов: «Местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал»[269]. Подобный способ организации и взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, сложившийся на практике оформлен и теоретически[270]. Это представительство муниципального образования в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации в виде формирования двухпалатной структуры законодательного органа субъекта Федерации подобно Совету Федерации в структуре Федерального Собрания Российской Федерации. При этом «верхняя» палата представительного органа субъекта Федерации может формироваться на основании паритетности представительства муниципальных образований.
Отношение к данной модели взаимодействия различна. Некоторые авторы отмечают, что внедрение в систему организации государственной власти на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти – наиболее эффективный способ согласования интересов населения, муниципальных образований и государственной власти субъектов Федерации[271]. При этом данная модель, призванная усилить влияние органов местного самоуправления на процесс принятия законов, должна формироваться избранием представителя муниципального образования, а не делегирование одного из членов представителя органа местного самоуправления во вторую палату. Другие правоведы указывают, что представительство муниципального образования в законодательном органе субъекта России только в виде формирования двухпалатного регионального парламента слишком узко и не отражает всех сложившихся на практике форм участия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в работе представительных органов[272].
Тем не менее, можно констатировать существенные изменения (по сравнению с Верховным Советом) места и роли Парламента Кабардино-Балкарской Республики в системе государственных органов республики. Из сферы ведения Парламента Кабардино-Балкарской Республики исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, которые были характерны для Верховного Совета. Парламент Кабардино-Балкарской Республики не является вышестоящим органом для иных представительных органов в Кабардино-Балкарской Республике – представительных органов местного самоуправления. Их взаимоотношения строились ранее на основе Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18 октября 1995 года[273].
Законом Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 года № 21-РЗ «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике»[274] органы местного самоуправления практически были наделены отдельными государственными полномочиями. С другой стороны, республиканские законодатели, несмотря на утверждение о самостоятельности, независимости органов местного самоуправления, воспринимали их как нижестоящие органы власти по отношению к государственным органам. Об этом свидетельствуют положения о том, что:
1. Акты администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могут быть отменены вышестоящим главой администрации или судом (ч. 5, ст. 32).
2. Возможно вмешательство республиканских органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения местного бюджета на основе республиканского законодательства
(абз. 3, ч. 1, ст. 4).
3. Минимальный размер местного бюджета определяется в том числе и с учетом увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти и управления (абз. 4, ч. 1, ст. 41).
4. Совет имеет право устанавливать различные ставки платежей в местный бюджет, если они не установлены вышестоящими органами власти и управления (абз. 2, ч. 6, ст. 42).
5. Городской (районного подчинения), поселковой, сельской, станичной администрации вменяется в обязанность обеспечение соблюдения не только законов, но и актов вышестоящих органов государственной власти и управления (ч. 1, ст. 55).
6. Местные администрации наделяются в том числе и правом предъявления исков в суд о признании недействительными актов вышестоящих органов государственного управления (ч. 20 ст. 56).
Фактически законодатели Кабардино-Балкарии отошли от соответствующего Федерального закона и на этом этапе не сочли возможным полное отделение местного самоуправления от государства, так как в этот период органы самоуправления были не в состоянии (финансово и материально) самостоятельно выжить. Сочетание государственных и общественных начал в организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике было решено в пользу первых, поэтому так называемые «органы местного самоуправления» представляли собой не что иное, как местные органы государственной власти, только с несколько большими полномочиями в решении вопросов местного значения.
Политическая элита республики, осознавая, что практически отсутствует соответствующий опыт местного самоуправления, отсутствуют и средства, не только на содержание коммунально-бытовых, социально-культурных объектов, но и аппарата Совета самоуправления выбрала путь поэтапного отделения органов местного самоуправления от органов государства. Фактически местный законодатель поставил политическую целесообразность выше законности, нарушив ее требования приоритета. В тоже время сам федеральный законодатель не всегда учитывает в правотворческой деятельности объективные реалии жизни, а порой даже игнорирует их, ослабевая, тем самым режим законности[275]. Это приводит к тому, что буква закона не учитывает реальности общественно-политической и экономической жизни регионов. В частности, из-за нестыковки многих федеральных законов доходы сельских, поселковых, да и районных Советов мизерны. Играет роль и высокий удельный вес безработицы в сельской местности, и отсутствие производственных объектов. Но главное, это то, что, благодаря Закону Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике», удалось избежать изнуряющего противостояния представительных и исполнительных органов власти, а также органов власти по вертикали.
С принятием Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 года основы конституционного строя республики были определены принципами правового государства, народного суверенитета, разделения властей, гарантий местного самоуправления, идеологического и политического многообразия, светского характера государства. В ст. 12 Конституции КБР признается и гарантируется гражданам право на местное самоуправление.
В ходе конституционной реформы двухпалатная структура Парламента Кабардино-Балкарии была упразднена, ему на смену пришел однопалатный Парламент. В результате были изменены формы взаимодействия государственных органов республики с органами местного самоуправления[276]. Последние стали реформироваться в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[277], определяя дальнейшие перспективы развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. В Республике поэтапно подготавливалась правовая и организационная почва для нового взаимовлияния институтов государственной власти и местного самоуправления, стала формироваться единая система управления с четким разграничением компетенции и полномочий в пределах собственного ведения.
В главе VIII Конституции Кабардино-Балкарской Республики зафиксированы статус, компетенция, основы деятельности и гарантии местного самоуправления. Следуя федеральной Конституции, республиканский законодатель воспроизвел практически все нормы, где упоминается местное самоуправление. Более демократично в Конституции республики решен вопрос законодательной инициативы органов местного самоуправления в Парламенте республики: они наделяются таким правом в соответствии с частью 1 статьи 106. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется и иное отличие от основного закона страны. В частности депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики, к сожалению, не внесли в текст основного закона республики положение о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции КБР) как это зафиксировано в статье 12 Конституции Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ положений главы Конституции Кабардино-Балкарской Республики, посвященной местному самоуправлению, с нормами Конституции Российской Федерации, в частности, статьи 12, четко ограничивающей самостоятельность местного самоуправления пределами его полномочий, а также анализ организации местного самоуправления в различных странах заставляет еще раз вернуться к вопросу о месте и роли местного самоуправления в государстве.
Положения Конституции Российской Федерации, и об этом прямо говорит приведенная норма ее статьи 12, не может безусловно трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от государства и, соответственно, от органов государственной власти. Из Конституции Российской Федерации следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции страны и основанным на ней нормативным правовым актам как федерального, так и регионального уровней. Она, в частности, прямо предусматривает подконтрольность переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления[278]. Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных правовых актов, противоречащих вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам, в первую очередь, Конституции страны и федеральным законам. В данном случае полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены, что само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления[279].
Местное самоуправление и государственная власть – это подсистемы одной общей системы публичной власти в государстве, имеющие один источник – многонациональный народ России. Норма, закрепленная статьей 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные вопросы, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства[280]. В научной литературе обоснованно отмечается, что местное самоуправление берет в государственности свое начало, развертывается целиком внутри государственности[281]. Поэтому местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный, публично-правовой институт или институт гражданского общества. Он заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, поскольку выражает интересы местных сообществ и одновременно является проводником интересов государства, отстаивая целостность социально-территориального пространства и его развития[282].